Med Grunnloven i spill

Ikke desto mindre er det grunnlovsstrid som nå er under oppseiling omkring EØS. Grunnen til det er at avtalen er i ferd med å endre karakter. Det etablerte topilar-systemet, der EU og EFTA-landene behandler samarbeidsområdets lovgivning i to atskilte beslutningssystemer, er under press. Innad i EU vokser det fram et nytt system, der Kommisjonen og særskilte organer i embetsverket fastsetter retningslinjer og fatter beslutninger i enkeltsaker, uten at EFTA-grenen og Norge har mulighet for en selvstendig politisk og administrativ behandling av EU-byråkratiets beslutninger. 

Nasjonale forfatninger er som regel nøye når det kommer til statens uavhengighet og selvstendighet. I norsk sammenheng er dette helt opp i dagen, siden det var ved Grunnlovens tilblivelse at selvstendigheten kom til uttrykk i 1814.  

Likevel er det ikke sånn at Grunnloven er en anakronisme som står i veien for forpliktende internasjonalt samarbeid, og den stenger heller ikke veien for avståelse av suverenitet til internasjonale organer. Særlig fra midten av 1900-tallet og framover har Norge gått aktivt inn i internasjonalt samarbeid på en lang rekke områder, gjennom FN, handelsavtaler og handelsorganisasjoner, menneskerettighetskonvensjoner og klimaavtaler. Norge har vært en av de åpneste handelsøkonomiene i den vestlige verden, og vi har også vært ett av landene som har vært mest opptatt av internasjonalt samarbeid over et vidt felt. 

Der Grunnloven blir relevant overfor Norges internasjonale forpliktelser, er ved at den setter opp betingelsene som skal være til stede for at norske politiske organer avgir myndighet og suverenitet til organisasjoner og institusjoner utenfor landets grenser. Opprettingen av paragraf 93 i Grunnloven, var grepet som i sin tid åpnet den konstitusjonelle muligheten for at Norge kunne bli medlem av EEC, seinere EF og i dag EU. Paragrafen er seinere endret til dagens grunnlovsparagraf 115, der det sentrale innholdet er kravet om ¾ flertall i Stortinget for å avgi suverenitet på et saklig begrenset område: «For å sikre internasjonal fred og tryggleik eller fremje internasjonal rettsorden og samarbeid kan Stortinget med tre fjerdedels fleirtal gje samtykke til at ein internasjonal samskipnad som Noreg er tilslutta eller sluttar seg til, på eit sakleg avgrensa område får råderett som elles ligg hjå dei statlege styresmaktene etter denne grunnlova». Det er videre et krav at to tredeler av stortingsrepresentantene skal delta i avstemningen.

Det var partiene som i 1960-årene var tilhengere av norsk EEC / EF-medlemskap som i sin tid tok initiativ til grunnlovsparagrafen om ¾ -flertall for suverenitetsavståelse. Ironisk nok er det den samme paragrafen som de seinere årene har skapt hodebry for dem som vil ha tettest mulig økonomisk integrasjon med EU. Ettersom den institusjonelle trenden i EU gir mer og mer beslutningsmakt til unionens forvaltningsorganer (som energibyrået Acer) og Kommisjonen, kommer Norge stadig oftere opp i en situasjon der det reelt sett avgis suverenitet til EU-organer der Norge ikke er medlem. 

I stedet for å kaste kortene og erkjenne at denne statsrettslige utviklingen ikke samsvarer med EØS-avtalens mellomstatlige topilarsystem, og også bryter med Grunnlovens tydeligste forutsetninger, har Solberg-regjeringen og embetsverket ved Lovavdelingen i Justisdepartementet utviklet to standardgrep for å sikre også denne typen EØS-saker skal gå i gjennom i Stortinget: 

Det ene er at det opprettes særskilte instanser på nasjonalt og EØS-nivå som har som hovedformål å kopiere vedtakene som allerede er gjort fra EUs side. I sakene som gjelder EUs energiunion, vil dette innebære at den norske Reguleringsmyndigheten for energi (RME) og overvåkingsorganet ESA på EØS-nivå, uten mulighet til å endre innholdet overhodet, skal stadfeste beslutninger fattet av EUs energibyrå Acer i Ljubliana, Slovenia. 

Det andre grepet er doktrinen om at suverenitetsavståelse ikke forutsetter bruk av Grunnlovens paragraf 115 og kravet om ¾-flertall i Stortinget, dersom avståelsen av suverenitet anses som «lite inngripende». Denne doktrinen er flere ganger blitt brukt til å lose gjennom EØS-saker som innebærer avståelse av nasjonal myndighet og som er kontroversielle i befolkningen. Den mest kjente og alvorlige er tilslutningen til Acer og EUs tredje energimarkedspakke i Stortinget 22. mars 2018. 

Det er flere prinsipielle svakheter ved læren – og ikke minst praksisen omkring – alminnelig stortingsflertall for «lite inngripende» suverenitetsavståelse.

For det første er dette en statsrettslig teori som ikke har dekning i Grunnlovens egne bestemmelser, og som heller ikke er støttet opp av grunnlovsfortolkninger i rettssystemet og Høyesterett. For det andre vil spørsmålet om hva som er «lite» og hva som er «tilstrekkelig» inngripende til at paragraf 115 skal benyttes, i utpreget grad være et spørsmål om politisk skjønn (og dermed politiske grunnholdninger), som et alminnelig flertall i Stortinget effektivt kan bruke til å få sin vilje om å avstå politisk suverenitet, slik det skjedde i Acer-saken i fjor. 

For det tredje, og det er etter min mening det mest alvorlige: I praksis blir doktrinen om «lite inngripende suverenitetsavståelse» til et lukket maktsystem som det sentrale fagjuridiske embetsverket, regjeringen og de største partiene på Stortinget kan bruke for å drive også de mest kontroversielle sidene ved økonomisk integrasjon i EØS-avtalen i gjennom, også i saker som innebærer betydelig suverenitetsavståelse og som møter sterk motstand i befolkningen, organisasjonslivet og mindretallet på Stortinget.  

Det er nettopp for å komme i inngrep med dette lukkede makttrianglets uforholdsmessige makt over Grunnloven i EØS-saker at organisasjonen Nei til EU har gått til det skritt å anlegge søksmål mot regjeringen i Acer-saken. Nei til EUs påstand er enkelt og greit at tilslutningen til Acer og EUs energimarkedspakke innebærer suverenitetsavståelse som forutsetter vedtak i tråd med Grunnlovens paragraf 115 om ¾-flertall. Det vil innebære at Acer-vedtaket ikke kan gjennomføres ettersom det anses grunnlovsstridig. 

Spørsmålet om saken kan fremmes rettslig kommer opp for tingretten i Oslo i slutten av september. Regjeringsadvokaten har i de innledende prosessuelle rundene lagt all sin tyngde i at saken må avvises og nektes fremmet av tingretten. Så langt går Regjeringsadvokaten at han i tilsvaret sitt slår fast at det det klare utgangspunktet for staten er at det «etter norsk rett ikke er søksmålsadgang for gyldighetsprøving av et Stortingsvedtaks grunnlovsmessighet som sådan» (Regjeringsadvokaten 19.12.18, s26). Med dette gjør Regjeringsadvokaten seg til talsmann for å lukke makttrianglet om EØS, suverenitetsavståelse og forståelsen av Grunnloven fullstendig: Ikke bare skal det fagjuridiske embetsverket, energistatsråden i regjeringen og ledelsen i de store partiene på Stortinget kunne tolke hva som er suverenitetsavståelse som de selv ønsker, det er også maktpåliggende for Regjeringsadvokaten å hindre at norske domstoler og i siste instans Høyesterett får muligheten til å rette opp eventuelle feiltrinn fra de to andre statsmaktenes side her.

Er det slik maktfordelingsprinsippet og det politiske systemet i Norge skal fungere? 

Teksten har tidlegere vært trykt i Klassekampen.