EØS – 30 år uten folkelig votum 

I 30 år har den norske makteliten gjort oss til en av de mest lojale undersåttene av Den europeiske union – sjøl om vi på papiret ikke er medlem. 

Fredag 16. oktober 1992 vedtok nemlig Stortinget samtykke til såkalt «ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS)». Dette var landets mest omfattende folkerettslige traktat gjennom tidene, en suverenitetsavgivelse uten sidestykke i Norgeshistorien. Denne gangen var det ikke det gjenstridige folket, men et sterkt EU-vennlig Storting som bestemte. Ja-sida har etter det tilpassa Norge til EU-regelverket skritt for skritt. Velgerne fikk aldri ta stilling for eller mot – verken i folkeavstemning eller stortingsvalg. 

Sammensetninga av Stortinget som vedtok EØS, bar preg av at EU overhodet ikke hadde vært tema i valgkampen høsten 1989.

Gro Harlem Brundtland hadde forsikra velgerne og Stortinget om at tilpasning til EFs indre marked skulle baseres på landets daværende tilknytningsform, og at samarbeidet skulle styrkes gjennom eksisterende mellomstatlige ordninger. Men i månedene før stortingsvalget pågikk intense EØS-forberedelser bak lukka dører. Den påtenkte EØS-strukturen blei bretta ut for offentligheten først uka etter at valglokalene stengte i september 1989. Planen var at EØS-prosessen skulle gjennomføres i god tid før neste stortingsvalg i 1993. Da avtalen blei behandla av Stortinget høsten 1992, hadde riktignok nei-rørsla mobilisert. Det skulle vise seg å påvirke 1993-valget, men da var avtalen for lengst i havn. 

Den historiske utviklinga er oversiktlig framstilt i kapittel 4 i NOU 2012: 2 om Norges avtaler med EU. Den beskriver hvordan ledelsen i Arbeiderpartiet og LO kompenserte 1972-nederlaget med det de kalte aktiv europapolitikk, basert på gjeldede frihandelsavtale med EF. Ønsket var å oppnå så stor EF-tilnærming som mulig, uten å utløse en ny, opprivende kamp med nei-sida. 

EF hadde siden midten av 1980-tallet tatt sikte på et europeisk økonomisk samarbeidsrom, kalt European Economic Space (EES). Målet var å bygge ned handelshindinger mellom EF og EFTA, samtidig som det indre markedet i EU blei styrka. I januar 1989 tok Europakommisjonens president Jaques Delors ideen et skritt videre, og foreslo et mer institusjonalisert samarbeid mellom EF og EFTA. Han sa seinere at hensikten var å gjøre det lettere å få EFTA-landa inn i EF. 

Våren 1989 hadde Gro Harlem Brundtland formannsvervet i EFTA. Organisasjonen besto da av Sverige, Finland og Østerrike i tillegg til Norge, Island og Sveits. Norge blei pådriveren for EES, og Brundtland løsna startskuddet på EFTA-toppmøtet på Holmenkollen i mars. Språkbruken i den såkalte Oslo-erklæringa var svulstig, men vag, og innholdet begrensa seg i første omgang til forholdsvis løse paroler om et utvida og mer strukturert samarbeid med EF.  

Regjeringa fulgte opp umiddelbart. Den unge statsviteren Jonas Gahr Støre blei ansatt som EØS-prosjektleder ved Stasministerens kontor. Det blei satt ned ulike arbeidsgrupper på høyt nivå, og allerede i mai 1989 var det kommet i gang omfattende kartleggingsarbeid i departementer og direktorater. Hver stein måtte snus for å sjekke norske lover og forskrifter mot EF-regelverket. Det var et omfattende arbeid å forberede norske posisjoner for de forhandlingene man ønska å få i gang. 

Undertegnede jobba i daværende Statens næringsmiddeltilsyn (SNT), som hadde ansvar for å gjennomgå brorparten av EF sine forordninger og direktiver. SNT blei i praksis satt under administrasjon av Støre og hans folk sommeren 1989. EF-arbeidet hadde absolutt førsteprioritet, og de ordinære forvaltningsoppgavene skulle legges til side. Av hensyn til seinere forhandlingsrunder var prosjektet topphemmelig, og fikk heller ingen oppmerksomhet i media. 

Stortinget blei orientert om prosessen underveis, men regjeringa holdt seg med ordrike redegjørelser i generelle vendinger, uten å nevne verken noen større avtale, nye institusjoner eller redusert sjølråderett. Overnasjonale ordninger blei aktivt tona ned. 

Det var stille om EF/EFTA i valgkampen høsten 1989. Dette blir bekrefta i en rapport fra Statistisk sentralbyrå av Valen, Aardal og Vogt. Velgerne oppfatta EF som langt mindre viktig denne gangen enn ved stortingsvalget 1985. Utenriks- og forsvarspolitikk hadde falt fra andre- til fjerdeplass på lista over viktige stridsspørsmål, bak sosialpolitikk, energi/miljø og sysselsetting. Unntaket var Senterpartiets velgere, som rangerte utenrikspolitikken høyest. Det blei et protestvalg, med kraftig framgang for SV og Frp på bekostning av Ap og Høyre. Men Sp sto på stedet hvil med bare 6,5 prosent av stemmene. Valget førte til at Arbeiderpartiet mista regjeringsmakta. Regjeringa Brundtland fortsatte som forretningsministerium inntil Jan P. Syse overtok med sin borgerlige koalisjon. 

Oppsiktsvekkende nok holdt Gro pressekonferanse om den nye EØS-konstruksjonen allerede uka etter valgnederlaget. Hu slapp katta ut av sekken, og fortalte for første gang om overnsjonalitet og forrang for EU-regelverket.

Det er interessant å sammenlikne retorikken før og etter valget. Talen til EFTA-toppmøtet i mars og innleggene i stortingsdebatten i mai, er høytflygende, uforpliktende og konfliktdempende, med vekt på konsensus og brobygging. I stortingsdebatten 11. mai uttalte Brundtland for eksempel at man kunne «komme langt med styrking av EFTA uten å bygge ut overnasjonale mekanismer», og at det «ikke ligger an til omfattende problemstillinger knyttet til overnasjonalitet for EFTAs vedkommende i det arbeid som nå foregår i de ulike arbeidsgruppene. Vi kan komme langt selv uten egentlig å ta veldig store prinsipielle skritt på dette området». 

Den ti sider lange pressemeldinga fra 20. september er derimot konkret, metodisk og jordnær. Full av handlekraft, pågangsmot og seierssikkerhet maler den ut nye institusjonelle og juridiske krav som landet må innordne seg under. Det står at de «modeller som det arbeides med, vil kunne representere noe helt nytt i internasjonalt samarbeid», at det «vil bli tale om en meget omfattende avtale» med «en felles domstolsordning», at «avtalen skal være av folkerettslig karakter», og at utforming av nasjonale lover «forutsettes å være i overensstemmelse med statenes folkerettslige forpliktelser». Veien videre blei lista opp skritt for skritt, og kan vanskelig leses som noe annet enn en marsjordre til påtroppende Høyre-statsminister Syse.  

Inntrykket av EU-underkastelse blei bekrefta i like etter, i oktober 1989. NOU 2012: 2 omtaler det slik: «Utenriksministermøtet mellom EF og EFTA senere samme måned ga politisk klarsignal til forhandlinger om å skape Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet. Av erklæringen fra møtet fremgikk det at EFs acquis skulle utgjøre det juridiske grunnlaget for en avtale om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer. EØS skulle med andre ord baseres på EFTAs ensidige tilpasning til EF.» Acquis communautaire er et grunnleggende begrep i EU-retten, og kan oversettes direkte med «fellesskapets regelverk». 

EØS innebar betydelig suverenitetsavgivelse, som må godkjennes av Stortinget med tre firedels flertall. Valgresultatet i 1989 betød at dette kravet ville være oppfylt når den tid kom. Gro Harlem Brundtland hadde halt i land en betydelig taktisk seier, sjøl om hu tapte valget. Gahr Støre fortsatte jobben ved Statsministerens kontor under den påtroppende borgerlige regjeringa, og var med på å starte avtaleforhandlingene i juni 1990. 

Det var mange skjær i sjøen, og underveis sprakk Syse-regjeringa på EØS-motstanden fra Senterpartiet. Brundtland kom tilbake i november 1990, og avslutta EØS-forhandlingene året etter, i oktober 1991. Etter en ekstra runde i EU-domstolen, blei EØS-avtalen signert i mai 1992. 

Resultatet var en suksess for de som ville inn i EUs indre marked, og en fiasko for de som krevde medbestemmelse for EFTA-landa. Østerrike, Sverige og Finland så EØS som et springbrett inn i EU, og EU anså sjøl EØS som en overgangsordning for nye medlemskandidater. Alle forhandlingsproblemer blei rydda av veien i tide for behandling i det sittende Stortinget, slik planen var. 

Stortinget vedtok EØS-avtalen 16. oktober 1992, med 130 mot 35 stemmer. Mindretallet besto av partigruppene til SV og Sp, samt enkeltrepresentanter fra KrF, FrP og Ap. Vedtaket oppfylte kravet i Grunnlovens § 115 (da § 93) om tre firedels flertall. Det er første og siste gangen den paragrafen er brukt i praksis. 

Arbeiderpartiet hadde våren 1992 kommet ut av skapet når det gjaldt EU-medlemskap, 20 år etter forrige forsøk. Med en gang EØS var i boks, sendte Norge inn søknad om å bli fullverdig medlem av EU. De norske medlemskapsforhandlingene starta i april 1993. Dette, sammen med EØS-vedtaket, førte til en kraftig oppheta EU-debatt i Norge. I september 1993 gjorde Senterpartiet et brakvalg. Nei-partia fikk 46 mandater, som hadde vært tilstrekkelig til å stanse EØS-avtalen. Men toget var gått – 1993 var ikke noe EØS-valg, like lite som 1989 hadde vært det. EØS trådte i kraft 1. januar 1994. 

Det blei lagt en plan for rekkefølgen av folkeavstemningene i landa som hadde søkt om EU-medlemskap, slik at Norge, som det mest tvilende landet, skulle bli maksimalt påvirka av de andre. Østerrike fikk et overveldende ja-flertall i juni, Finland sa klart ja i oktober, og Sverige fikk et litt knappere ja-flertall midt i november. Men i Norge blei det nei for andre gang 28. november 1994. Dermed blei landet stående sammen med Island og Liechtenstein i et mini-EFTA fra og med 1995. Etter dette meldte Støre seg inn i Arbeiderpartiet og steig raskt i gradene.  

EØS-avtalen har hele veien vært en dynamisk konstruksjon. EØS-retten og Norges tilknytning til EU har vært i kontinuerlig utvikling, med stadige utvidelser og økende inngrep i sjølstyret. Den mest brennbare saken nå er for tida ACER og EUs energiunion. Men også en rekke andre pakker og regelverk griper dramatisk inn i hverdags- og arbeidslivet i Norge, blant annet EUs fjerde jernbanepakke, det tredje postdirektivet, og frisleppene av bemanningsbyråer, drosjenæring og transportselskap. Med simpelt stortingsflertall i ryggen har vekslende regjeringer bestemt at hver av disse utvidelsene utgjør såpass «lite inngripende» myndighetsoverføring at man kan hoppe bukk over kravet om tre firedels flertall. Trettiårsjubileet for EØS-vedtaket er derfor også en minnestund over tornerosesøvnen til Grunnlovens § 115. 

Kilder 

• NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU, kap. 4 Historisk utvikling av Norges forhold til EU https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2012-2/id669368/?ch=4#kap4 
• Sosiale og økonomiske studier 74: Endring og kontinuitet, Stortingsvalget 1989, Henry Valen, Bernt Aardal og  Gunnar Vogt, Statistisk sentralbyrå 1990 https://www.ssb.no/a/histstat/sos/sos_074.pdf 
• The Meeting of EFTA Heads of Government, Oslo 14-15 March 1989, Prime Minister Gro Harlem Brundtland https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/smk/vedlegg/taler-og-artikler-av-tidligere-statsministre/gro-harlem-brundtland/1989/address_to_efta_heads_of_government.pdf 
• Handelsministerens redegjørelse om EFTA/EF i Stortingets møte 26. april 1989, innlegg av Gro Harlem Brundtland 11. mai 1989 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/smk/vedlegg/taler-og-artikler-av-tidligere-statsministre/gro-harlem-brundtland/1989/innlegg_om_efta_ef.pdf 
• Statsminister Gro Harlem Brundtland, status i EFTA-EF-prosessen, Notat framlagt på pressekonferanse onsdag 20. september 1989 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/smk/vedlegg/taler-og-artikler-av-tidligere-statsministre/gro-harlem-brundtland/1989/status_i_ef_efta_prosessen.pdf 
• Stortingsforhandlinger Debatter m.v. i Stortinget Nr. 4, 15.–16. oktober Sesjonen 1992–93, herunder Samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992 https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/referater/stortinget/1992-1993/s921015-921016.pdf-eos.pdf 
• Stortinget 17. mars 1994, Statsminister Gro Harlem Brundtland: Foreløpig orientering om Resultatet av forhandlingene om norske medlemskap i EU https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/smk/vedlegg/taler-og-artikler-av-tidligere-statsministre/gro-harlem-brundtland/1994/orientering-om-norges-eu-medlemskapsforhandlinger-stortinget.pdf 
• EU-debatt, Innstilling fra Utenrikskomiteen om medlemskap i den Europeiske union, Innst. S. nr. 209, jf. St.meld. nr. 40) 
• Møte torsdag den 29. september kl. 10 https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1993-94&paid=7&wid=a&psid=DIVL14&pgid=d_1021&vt=d&did=DIVL128 
• Møte torsdag den 29. september kl. 18 https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1993-94&paid=7&wid=a&psid=DIVL14&pgid=d_1077&vt=d&did=DIVL132 
• Møte fredag den 30. september kl. 10 https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1993-94&paid=7&wid=a&psid=DIVL14&pgid=d_1158&vt=d&did=DIVL138 
• Møte fredag den 30. september kl. 16.30 https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1993-94&paid=7&wid=a&psid=DIVL14&pgid=d_1204&vt=d&did=DIVL142 

Stort bilde i toppen: Daværende statsminister Gro Harlem Brundtland fotografert i 1989. (Foto: WEF)