EØS-avtalen griper inn i offentlige tjenester

Bakgrunnen for Nei til EUs høringsuttalelse

Da EØS-avtalen ble vedtatt var det ikke tema at EU ville blande seg inn i hvordan Norge organiserte sin offentlige sektor. Det var tilstrekkelig å likebehandle selskap fra EU og norske selskap. Hjelmengutvalgets innstilling viser både hvor inngripende EØS-avtalen er blitt for vårt lokaldemokrati og hvordan forskjellig tolkning av EU-retten kan få store politiske konsekvenser.

Dette er bakgrunnen for Nei til EUs høringsuttalelse. Vi vil spesielt advare mot å innføre krav om at offentlige myndigheter pålegges å følge markedsaktørprinsippet med skatteplikt, markedsrente og avkastning, og et nytt tilsyn som kan gi pålegg dersom dette ikke følges. Det er et forslag som griper direkte inn i både vårt nasjonale og lokale sjølstyre. ESA kan ikke gå direkte på kommuner og kan ikke gi pålegg. Forslaget innebærer at de i praksis får et tilsyn med påleggsmyndighet som vil følge ESA og EU/EFTA-domstolen. Reelt sett bryter det med EØS-avtalen som en folkerettslig avtale.

Hjelmengutvalget er en direkte følge av EØS-avtalen

Fra begrunnelsen: «EØS-reglene om offentlig støtte regulerer i dag forhold av stor betydning for konkurransen mellom offentlige og private aktører. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har behandlet en rekke klagesaker om støtterettslige problemstillinger knyttet til kryss-subsidiering, skattefritak og manglende etterlevelse av markedsinvestorprinsippet de siste årene. På bakgrunn av enkeltsakene har ESA på generelt grunnlag reist spørsmål om skattelovens generelle skattefritak for staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak, og ubegrensede garantier for de ovennevnte subjektene, er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse utøver økonomisk aktivitet. ESA har også anmodet norske myndigheter om å innføre tiltak som hindrer at det offentlige kryssubsidierer sin økonomiske aktivitet.»

Uten EØS-avtalen og overvåkningsorganet ESA ville det aldri vært nedsatt et utvalg med et slikt mandat. Ingen ville kommet på ideen om at kommuner og stat skal betale skatt til seg sjøl. Ingen ville sett det som et problem at offentlig virksomhet får lavere rente fordi det stilles garantier og konkursfaren er ikke-eksisterende. Da EØS-avtalen ble innført 1.1. 1994 var det utenkelig at EØS-avtalen så direkte skulle blande seg inn i hvordan vi organiserer offentlig virksomhet og vår velferdsstat. Oppfatningen den gang var at en måtte overholde EUs anbudsregler og likebehandle norsk og utenlandsk næringsliv. Ellers kunne stat, fylker og kommuner fortsette som før. Skatt var eksplisitt holdt utenfor.

Hva er økonomisk aktivitet?

ESAs anmodning gjelder når det offentlige driver økonomisk aktivitet, men i sitt brev sier ESA ingenting om hva de regner som økonomisk aktivitet. 

Hjelmengutvalgets definisjon går svært langt: hvis enheten tilbyr en tjeneste i konkurranse med private eller offentlige aktører, vil tjenesten normalt måtte anses som en EØS-rettslig økonomisk aktivitet som er omfattet av støttereglene.

I tillegg til at definisjonen er vid, så er den også dynamisk. Utvalget sier at spesialisthelsetjenesten i Norge ikke er en økonomisk aktivitet, mens den er en økonomisk aktivitet i Belgia. Det betyr at dersom privatisering er kommet langt, så trer EUs regler for offentlig støtte inn. Det betyr at det blir umulig å reversere privatisering.

Hjelmengutvalgets forslag

Flertallet i utvalget mener det ikke er nødvendig å skille ut økonomisk aktivitet i egne selskap, men at det er nødvendig å innføre egne regnskap for økonomisk aktivitet og det skal beskattes på linje med private selskap.

Flertallet mener det ikke er nødvendig å oppheve konkursimmunitet, men det skal innføres et markedsaktørprinsipp:

a. Rentefordelen skal ikke gjelde den kommersielle delen.
b. Det stilles krav til markedsavkastning.

Det skal lages en egen tilsynsmyndighet for å påse at reglene for markedsaktør etterleves. Dette tilsynet skal kunne pålegge tiltak for å etterleve prinsippet. Konkurransetilsynet skal få myndighet til å kreve støttebeløp overført til staten, en bøteleggingsmyndighet.

Egne regnskap

Å innføre egne regnskap for all økonomikk aktivitet som kan tenkes å være i konkurranse med private eller andre offentlige aktører er ressurskrevende. Spesielt når det i tillegg kreves at alle kostnader, administrasjon, del av felles regnskapssystem, husleie osv. skal fordeles etter objektive kriterier og fordelen av billige lån skal fjernes. Det vil også kreves at all aktivitet i enheten må fordeles og trolig internfakturering. Bare dette organisatoriske merarbeidet vil føre til at mange gir opp en ellers fornuftig praksis.

Fjerne fordel av lånebetingelser

Flertallet vil fjerne fordel av at kommunen får bedre lånebetingelser enn private og skal betale skatt. Eksempler nevnt som økonomisk aktivitet i Utvalget er parkering utenom kommunens monopol, renovasjon på markedet, sykehusapotek ved privat salg, kulturhus som arrangerer konserter o.l på markedet, kino, kulturskoler, fylkeskommunal tannhelsetjeneste.

Dersom alle disse og flere til må lage egne regnskap, fordele investeringer og øke renta med 1% eller mer på den kommersielle biten, vil det rett og slett hindre at kulturhus blir bygd og andre deler av offentlig virksomhet blir avsluttet. Befolkningen mister tilbud, prisene i markedet øker siden det blir mindre konkurranse og det offentlige tilbudet svekkes.

Et aktuelt eksempel er Trondheim Kommunale Parkering, som med utgangspunkt i ESAs krav foreslår å skille ut et eget selskap med egen administrasjon som skulle betale 2,4 mill. i skatt. Saken er utsatt til Hjelmengutvalget er behandlet i Stortinget.

Krav til avkastning

Offentlig virksomhet drives ikke for avkastning. Det er heller ikke målet når kommuner er på det kommersielle markedet i tilknytning til offentlig drift. Det kan være for å få utnyttet ledig kapasitet, utnytte stordriftsfordeler eller rett og slett sørge for et godt tilbud til innbyggerne. Å kreve at all slik aktivitet skal ha en markedsmessig avkastning er å begrense politikernes handlingsrom og dermed demokratiet. Om kommunen velger å drive en kino med underskudd eller tilby et bredt tilbud av kulturarrangement uten at det går med overskudd, har ikke ESA noe med. Og spesielt når denne delen av aktivitet påføres fiktive kostnader som kommune faktisk ikke har.

Eget tilsynsorgan

Utvalget beklager at ESA verken har kapasitet eller midler til å sørge for at norske kommuner og annen offentlig virksomhet følger EUs konkurranseregler. De foreslå derfor å innføre et nasjonalt tilsyn for å gjøre kontrollen effektiv.

ESA er et mellomstatlig organ. De har i dag ingen myndighet til å pålegge en norsk kommune verken å skille ut selskap, kreve egne regnskap, pålegge strafferente eller kreve skattlegging. De må skrive brev til regjeringen som så ber kommunen svare via regjeringen. Dersom kommunen ikke følger ESAs anbefalinger kan de ta saken til EFTA-domstolen. Da er det den norske stat som blir dømt til å sørge for at kommunen gjør som ESA vil. Da kan staten kreve at kommunen endrer sin praksis. Har kommunen gitt urettmessig støtte så må denne tilbakebetales til den som har gitt støtten, altså kommunen. Det er intet grunnlag for bøtelegging eller direkte pålegg fra ESA til kommunen.

Hjelmengutvalgets flertall foreslår å opprette et underutvalg av ESA i Norge for å passe på at det offentlige Norge følger markedsaktørprinsippene. Det kan ikke dikteres av ESA, men det skal følge ESA, EFTA-domstolen og EU-domstolen til punkt og prikke. Norske stortingspolitikere har sagt de vil utvide EØS-avtalens handlingsrom, her innføres en dørvokter for dette rommet.

Hjelmengutvalgets flertall foreslår også at konkurransetilsynet skal få anledning til å bøtelegge kommuner. I dag faller uberettiget støtte tilbake til kommunen, nå skal konkurransetilsynet inndra støtten til statskassen.

Utvalget går lenger enn EU

Utvalget peker på at EU-kommisjonen har kommet med utspill for å myke opp reglene litt. For å være ulovlig støtte må det for det første være et marked der kommunen driver i konkurranse med private eller andre offentlige. Men det må også virke inn på samhandlingen mellom land.

Både EU-domstolen og ESAs tolking her er svært streng. Det trengs ikke å påvises at det faktisk påvirker samhandlingen, det holder at ordningen kan tenkes å påvirke samhandelen.

Det er heller ingen krav til at påvirkningen skal være av en viss betydning, smått er nok.

EU-kommisjonens utspill er at aktivitet som er kun lokal og ikke av stort omfang skal sies å ikke påvirke samhandlingen. Det gjenstår å se om domstolen og ESA følger signalene, eller holder seg strengt til sin fortolkning.

Da er det svært merkelig at det foreslåtte tilsynet ikke skal bry seg om samhandelen blir påvirket eller ikke. Uansett skal markedsaktørprinsippene gjelde.

Egenregi utsatt

Utvalget peker på at det er tegn til at reglene for hva som kan sies å være i egenregi kan bli endret. Til nå er det slik at en kommune kan velge å utføre en oppgave i egenregi, altså et offentlig monopol, så oppheves konkurransereglene. Et eksempel er at det kreves anbud på kollektivtrafikk, men velger fylkeskommunen å drive alt i egenregi så oppheves kravet om anbud og konkurranse. Utvalget foreslår ikke å definere egenregi som økonomisk aktivitet, men dette viser igjen at innføres markedsaktørprinsippet så kan virkeområdet bli utvidet.

Konklusjon:

• Nei Til EU mener det ikke er grunnlag for de omfattende tiltak som utvalget foreslår. Den minst inngripende løsningen er å vente til ESA faktisk reiser en sak. Dersom det skulle gå så langt at en kommune blir dømt, er det verste som kan skje at de får tilbake den ulovlige kommunale støtten. Det er mye mindre inngripende å gjøre tiltak i konkrete saker enn de endringene utvalget foreslår.
• Å innføre et generelt krav om markedsrente, skatteplikt og avkastning må Norge ta til EFTA-domstolen om ESA skulle opprettholde sin sak. Det vil ha svært store konsekvenser for velferdsstat og tjenestetilbud.
• Et eget tilsyn for å passe på og håndheve – med hjemmel for å gi pålegg – at norske kommuner følger markedsaktørprinsippet, må avvises. Det samme med forslaget om å gi konkurransetilsynet bøteleggingsmyndighet om EUs statsstøtteregler brytes. Begge forslag griper direkte inn i vårt demokratiske system, der folkevalgte organ bestemmer. Tilsynet skal følge opp EUs regler for offentlig støtte i Norge etter den tolkning som EU/EFTA-domstol og ESA legger til grunn. Det kan gå direkte på enkeltkommuner og gi pålegg, en kompetanse ESA ikke har. Reelt sett bryter dette med EØS som folkerettslig avtale i og med at det blir en form for direkte virkning i Norge.