NtEU Fakta: Energibyrået ACER og suvereniteten

Etter stortingsvedtaket 13. juni om tilknytning til EUs finanstilsyn via overvåkingsorganet ESA, kommer nok en EØS-sak om suverenitetsavståelse: energibyrået ACER. EU-forordning nr. 713/2009 om opprettelsen av energiregulatorbyrået ACER er del av EUs tredje energimarkedspakke. Den omfatter også direktiv 2009/72 (tredje elmarkedsdirektiv) og forordning nr. 714/2009 (grensekryssende krafthandel).

Skal ACER overstyre norske NVE?

ACER har ikke bare en rådgivende rolle overfor EUs organer og bidrar til utviklingen av nytt regelverk på energiområdet. Energibyrået har også håndhevings- og vedtaksmyndighet, som betyr et vesentlig inngrep i nasjonal styring og kontroll. ACER skal overvåker både nasjonale reguleringsmyndigheter tilsvarende NVE og systemoperatører som Statnett. Hensikten med overvåkingen er å påse at EUs regelverk for elektrisitets- og gassmarkedet følges og gjennomføres.

ACER har vedtaksmyndighet på flere områder:

• Forordningens artikkel 7 gir ACER myndighet til å treffe vedtak om tekniske spørsmål der det følger av energimarkedspakkens øvrige regler.
• Artikkel 8 gir ACER myndighet til å avgjøre saker der det er uenighet mellom de nasjonale organene eller byrået mener det er et manglende regime for tilgang til grensekryssende infrastruktur.

ACERs myndighet kan særlig bli problematisk for Norge når det gjelder prosjekter definert som del av EUs transeuropeiske infrastruktur, såkalte prosjekter av felles interesse – PCI. Hvis Norge og samarbeidsland(ene) i et slikt prosjekt ikke blir enig om kostnadsfordelingen, har ACER myndighet til å avgjøre hvem som skal betale hva. Dette skaper betydelig usikkerhet rundt omfanget av konsekvensene ACER og EUs tredje energimarkedspakke kan få for Norge. Dette er tidligere omtalt av Teknisk Ukeblad : «EU-byrå kan pålegge Norge å betale for europeiske kraftkabler».

EØS-konstruksjonen: ESA eller nytt EFTA-organ? 

I saken om EUs finanstilsyn, ble det laget en EØS-konstruksjon der ESA formelt gjør de bindende vedtakene, men der teksten i vedtakene skrives av EUs finansbyråer. Det er også en forutsetning at ESA fatter de samme vedtak som EU. I praksis er det altså EUs finanstilsyn som får myndighet også i Norge, og tilslutningen er dermed en omgåelse av kravet i Grunnlovens § 115 om at Norge bare kan avstå suverenitet til en organisasjon Norge er medlem i.

Under Stortingets behandling av finanstilsynsaken, understreket statsråd Siv Jensen at konstruksjonen ikke ville skape presedens for fremtidige EØS-saker om EUs byråer. Regjeringen har ikke offentliggjort noen modell for tilknytningen til ACER, men at myndigheten legges til ESA er trolig et av alternativene. En ordning med kopivedtak av EU-byrået vil ikke være mindre problematisk på energisektoren enn den er på finans.

En annen løsning, som har vært nevnt av regjeringsbyråkratiet som en sannsynlig modell, er at det etableres et nytt organ, et EFTA Board of regulators, som har tilsvarende vedtakskompetanse for EFTA-landene som ACER har i EU. Spørsmålet er så hvilke bindinger som vil ligge på forholdet mellom ACER og EFTA-organet.

Begge disse modellene innebærer en suverenitetsavståelse som ut fra Grunnloven må behandles etter § 115, med krav om tre fjerdedels flertall. Stortinget har i en del saker behandlet tilknytning til EU-byråer med vanlig flertall (§ 26.2), ut fra at suverenitetsavståelsen skulle være «lite inngripende». Læren om lite inngripende har imidlertid fått kritikk for å ikke være holdbar og i strid med Grunnlovens ordlyd. Suverenitetsavståelse på et så sentralt område som energi kan uansett ikke sies å være lite inngripende.

En tredje løsning, som bedre ivaretar nasjonal råderett, er at regelverket i tredje energimarkedspakke forvaltes av nasjonale instanser, og at man forhandler frem unntak i EØS for de overnasjonale elementene i EU-regelverket. Det ville være i tråd med den grunnleggende forskjellen mellom EU-medlemskap og EØS, der EØS-avtalen er en mellomstatlig avtale.

Energiunion: ACER skal få økt myndighet

EU-kommisjonen la i februar 2015 frem en melding om rammeverk for EUs energiunion, og dette er siden utdypet med flere forslag. Regjeringens EØS-notat gir nærmere bakgrunn om energiunionen.

Energiunionen er en betydelig sentraliseringskraft, der man skal gå fra 28 nasjonale til ett felles rammeverk i EU på energi. Traktatverket gir medlemslandene kompetanse til å bestemme energimiksen. Dette har kommet noe under press. Tendensen er at EU-kommisjonen og EU-institusjonene driver politikken inn på områder der de selv har kompetanse til å regulere og treffe vedtak. Sentralt i dette står energibyrået ACER, som skal få økt overnasjonal myndighet. Debatten om norsk tilknytning i EØS må selvsagt ta høyde for denne fremtidige utviklingen av ACER.

Uavhengig reguleringsmyndighet og samfunnshensyn

Andre deler av EUs energimarkedspakke er også problematisk ut fra en målsetning om å styre energisektoren etter nasjonale samfunnshensyn. Direktiv 2009/72 krever at det fremtidige NVE skal være rettslig atskilt og funksjonelt uavhengig både fra private og myndighetene. Det skal også etableres en separat klageinstans. Vil man fortsatt kunne styre forsyningssikkerhet, mål om fornybar energi og energieffektivisering?

Regional integrasjon av markedene

Artikkel 6 i det samme direktivet pålegger landene å fremme integrasjon av regionale markeder. I dette ligger at politiske myndigheter og reguleringsmyndighetene som NVE skal sørge for samarbeid med andre land, samarbeid mellom Statnett og andre lands systemoperatører samt harmonisering av regelverk. Hva som er en region, er bestemt av EU-kommisjonen.

Pålegget om regional markedsintegrasjon vil legge føringer, som innebærer at mulighetene til å styre elektrisitetsproduksjon og distribusjon ut fra nasjonale behov og prioriteringer svekkes.

Stort bilde i toppen: Kraftlinjer. (CC 0)