Snart kan et stort antall norske politifolk bli utkommandert til tjeneste for EUs fjernpoliti – en styrke som skal vokse til hele ti tusen mann innen 2027.
Stortinget ga i juni samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2016/1624 om den europeiske grense- og kystvakten, også kjent som Frontex. Selv om medlemsstatene formelt må samtykke i operasjoner på eget territorium, kan en medlemsstat med spesifikke utfordringer ved sin yttergrense og som ikke samarbeider med Grensevaktbyrået, bli pålagt å etterkomme gjennomføringsvedtak fra Rådet etter anbefaling fra Kommisjonen (art. 19).
Noen måneder seinere, i oktober, har EU-parlamentet, Kommisjonen og Rådet blitt enige om å utvide byråets mandat ytterligere gjennom en revidert utgave av forordningen som Stortinget i sommer ga sitt samtykke til. Et hovedmål er å effektivisere tvangsreturer ved bruk av makt.
Utvidet mandat og stående styrke
Bakgrunnen er at EU verken er fornøyd med Grensevaktbyråets mandat eller effektiviteten. Unionen vil ha en stor og stående beredskapsstyrke på beina snarest mulig. Styrken skal råde over eget utstyr, ikke bare det som deltakerstatene midlertidig bidrar med. Byrået får et eget budsjett som i hovedsak er finansiert gjennom unionens fellesbudsjett, samt gjennom bidrag fra Schengen-land som Norge.
Grensevaktbyrået skal ledes av en direktør som utpekes av styret etter forslag fra EU-kommisjonen. Direktøren skal være uavhengig og kan ikke søke eller motta instrukser fra noen regjering eller noen annen myndighet (art. 106). Kommisjonen er representert i byrået, og direktøren må avlegge rapport til Rådet eller EU-parlamentet når han blir bedt om det.
Tilsvarer flere norske hærbrigader
Grensevakta skal bygges ut til en stående operativ styrke på 10 000 mann innen 2027. Allerede i 2021 skal styrken utgjøre 6500 mannskaper. Dette tilsvarer to-tre brigader i det norske Forsvaret. Omfanget så vel som de militærfaglige begrepene som brukes om styrken, gir assosiasjoner til hæravdelinger mer enn til polititropper.
«… kan bidra til å uthule prinsippet om at det er det enkelte medlemsland som har primæransvaret for å sikre sine grenser.»
I sitt EØS-notat fra mars i år skriver departementet at «en mannskapsstyrke på 10 000 vil medføre store kostnader. Størrelsen vil også kunne være så stor at den kan bidra til å uthule prinsippet om at det er det enkelte medlemsland som har primæransvaret for å sikre sine grenser. Avgivelse av ressurser til en slik mannskapsstyrke vil også skape kapasitets- og kompetansemessige utfordringer nasjonalt».
Felles grensevaktuniform
Norge vil etter gjeldende fordelingsnøkkel stille 55 årsverk til rådighet for grensevaktstyrken, som skal ha en særskilt Frontex-uniform «til rådighet». Det diffuse kravet om felles uniformering skyldes motstand fra flere stater og etater, innvendinger som også deles av det norske Politidirektoratet.
Selv om stab overført fra deltakerlanda i stor grad får benytte egne uniformer, skal de likevel bære et blått armbind utstyrt med unionens og grensevaktbyråets logoer (Art. 82.6).
Grensevaktstyrken får rett til å bruke makt og våpen
Grensevaktstyrken får rett til å bruke makt og våpen etter at vertslandet har gitt sitt samtykke (Art. 82). I tidligere forhandlinger har Norge gått klart mot at den stående mannskapsstyrken skal kunne ha tvangsmakt «på selvstendig grunnlag».
Politiskepsis
Politidirektoratet (POD) fremhever i sin høringsuttalelse at behovet for en så stor styrke er mangelfullt dokumentert og at tidslinjen for etablering er for kort. POD mener i likhet med regjeringa at det reelle behovet snarere er rundt 3000 årsverk i 2020. Direktoratet viser videre til at forslaget knyttet til personell i kategori 2 er utfordrende ved at disse etter forslaget skal kunne beordres til tjeneste av Frontex ikke bare i medlemsland, men også i tredjeland uten at avgivende medlemsland skal kunne ha innsigelser.
Grensevaktstyrker er allerede utplassert i Albania og andre land på Balkan står for tur.
Den norske nærpolitireformen har avfødt mye debatt etter en rekke episoder hvor det ikke finnes tilgjengelige mannskaper. Nå kan Norge risikere å binde opp enda flere mannskaper for å delta i EUs fjernpoliti – uten at det ser ut til å utløse en tilsvarende diskusjon.
Nei til felles uniform
Politidirektoratet er skeptiske til å gi personell tvangsmakt og går også mot at personell fra medlemsstater skal bære Frontex-uniform. POD ser dessuten problemer ved at personell kan beordres til tjeneste også i tredjeland utenfor EU/EØS uten at Norge vil kunne motsette seg dette. Departementet skriver at «Norge har motsatt seg at norsk personell utstasjoneres på oppdrag som norske myndigheter finner for krevende eller risikable».
Slike innvendinger har trolig kommet fra flere medlemsstater. Art. 74.5 gir deltakerstatene mulighet til å trekke personell fra risikable oppdrag i tredjeland.
Ingen suverenitetsbegrensning?
Da Stortinget vedtok den litt mildere utgaven av grensevaktforordningen i sommer, grunnga regjeringen sin anbefaling på denne måten:
«Forordning (EU) nr. 2016/1624 fastsetter at en medlemsstat som ikke ivaretar sine forpliktelser slik at Schengen-områdets funksjon settes i fare, kan pålegges å gjennomføre spesifikke tiltak, eller motta hjelp fra byrået. Et slikt pålegg kan imidlertid kun gis etter en grundig prosess, der medlemsstaten involveres og gis flere anledninger til å uttale seg og på eget initiativ treffe nødvendige tiltak for å avhjelpe situasjonen. Gitt at medlemsstaten til slutt står fritt til å akseptere operasjonsplanen for de pålagte tiltakene, og kan velge å ikke samarbeide om gjennomføringen, ligger den endelige beslutningen om å godta et pålegg i praksis fortsatt hos medlemsstaten. Rettsakten medfører i så måte ingen begrensning i medlemsstatenes suverenitet.»
Så er spørsmålet om denne frivilligheten står seg hvis Norge mot formodning får et ekstremt press mot grensene og ikke etterkommer pålegg fra byrået eller Rådet. Til dette kan naturligvis regjeringen innvende at Norge alltid vil være lojal og etterkomme anmodninger fra Frontex og EU, slik at «frivilligheten» består. Det er i så fall en argumentasjon som går rundt det faktum at landets suverenitet de jure kan settes til side i en gitt situasjon.
I februar 2016, da det langt mindre omfattende forslaget om en grensevaktstyrke ble drøftet i EU, sa statsminister Erna Solberg til Aftenposten at «vi er dypt skeptiske til at nasjonalstaten må frasi seg suverenitet over egne grenser».
Rapportplikt til Kommisjonen
Den reviderte EU-forordningen krever at medlemslanda skal underrette Kommisjonen om sine bilaterale avtaler med tredjeland for at EU skal vurdere om de er akseptable i lys av forordningen.
«Fra norsk side har vi fremholdt at våre avtaler med tredjeland, det være seg eksisterende eller nye, er Kommisjonen uvedkommende», var det skarpe norske tilsvaret våren 2019 (Schengen-notat 11.3.2019).
«Våre avtaler med tredjeland er Kommisjonen uvedkommende», mente Norge våren 2019.
EUs topporganer er åpenbart av en annen mening. I artikkel 76.3 (om Kommisjonens rolle når det gjelder samarbeid med tredjeland) holder de fast ved at Kommisjonen skal underrettes om hvordan grensespørsmål og flyktningereturer er foreslått regulert i nye eller eksisterende multilaterale eller bilaterale avtaler som f.eks. Norge inngår.
Kostbare forpliktelser
Island og Norge har en egen tilleggsavtale (fra 2007) om hvordan eventuell deltakelse, finansiering og mannskapsavsetning skal skje. Norges årlige bidrag skjer etter en fordelingsnøkkel som avhenger av byråets totale budsjett og bruttonasjonalinntekten i deltakerstatene. For 2019 var den norske budsjettandelen ca. 85 mill. kroner. Den vil nødvendigvis øke kraftig i takt med at styrken bygges opp.
Danmark er ikke forpliktet til å implementere forordningen siden landet har egne unntak fra det felles EU-regelverket på forsvarsområdet. Likevel blir Danmark pålagt å bidra til den stående styrken, i likhet med enkelte EU-land som ikke er med i Schengensamarbeidet, som Romania, Bulgaria og Kypros. Dette framgår av vedleggene til forordningen.
Det gjenstår å se om Stortinget også vil godta at Norge deltar i denne fullskala politihæren som skal vokte Schengenområdets yttergrenser.
STORT BILDE: Schengenområdet i blått. Land i grønt har fullstendig grensekontroll. De røde linjene markerer grenser til land som har innført midlertidig grensekontroll, blant annet Norge. Grafikk fra Wikipedia commons. CC BY-SA
Stort bilde i toppen: Schengenområdet 2018. Land i grønt har selvstendig grensekontroll. De røde linjene markerer grenser til land som har innført midlertidig grensekontroll, blant annet Norge. (CC BY-SA 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0))
