Energipolitiske handlingsmuligheter

Tilslutningen til EUs energiunion (tredje energimarkedspakke) i 2018 fratok norske myndigheter muligheten til å styre krafthandelen med EU og dermed strømprisen. Det er den klare hovedregelen per i dag. 

En uavhengig reguleringsmyndighet (RME) som bare svarer til EUs energibyrå ACER og EØS-tilsynet ESA, kan ikke påvirkes eller instrueres av norske myndigheter. RME skal påse at EØS-regelverket følges i Norge og effektuere vedtak fra ACER (via ESA) overfor norske aktører, i praksis Statnett. 

ACER kan treffe bindende vedtak blant annet i saker om reguleringen av kraftutveksling og kostnadsfordeling ved utbygging av nettforbindelser. Når en sak kommer til ACER, kan byrået bestemme om alle sider ved saken, ikke bare de elementene som reguleringsmyndighetene i landene ikke er enige om.

Energi som EUs femte frihet

EØS-avtalen gjennomfører de fire friheter: fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Energi er i EU/EØS-retten ansett som en vare. EØS-avtalens artikkel 12 om forbud mot eksportrestriksjoner på varer gjelder også for strøm.

Hensikten med EUs energiunion er å integrere det europeiske strøm- og gassmarkedet til et sammenhengende hele, basert på friest mulig flyt til gjeldende markedspris. Nasjonale prioriteringer og kontroll med strømpris står i direkte motsetning til disse målsetningene. Energimarkedspakke 3 (og siden pakke 4) er regelverket som gjennomfører målsetningene. For å tydeliggjøre at energipakkene betyr en sterkere liberalisering enn det som følger av traktatprinsippene (og EØS-avtalen), omtaler EU-kommisjonen energi som en femte frihet i det indre markedet. 

Grensehandelsforordningen (714/2009), som inngår i tredje energimarkedspakke, sier i artikkel 16.3: 

«For de forbindelseslinjene og/eller overføringsnettene som har betydning for grensekryssende strømmer, skal størst mulig kapasitet stilles til markedsdeltakernes rådighet, samtidig som det tas hensyn til sikkerhetsstandardene for nettdrift.» 

I forordningens vedlegg punkt 1.2 heter det videre: «Dersom det ikke foreligger noen overbelastning, skal tilgangen til forbindelsesledningen ikke begrenses.»

Regjeringen ba RME vurdere«Handlingsrom for tiltak knyttet til overføring av kraft til utlandet». RMEs konklusjon er at det ikke kan innføres restriksjoner på krafteksporten av hensyn til strømprisen, kun om det er nødvendig for å ivareta forsyningssikkerhet.

Stabile strømpriser er uforenlig med en europeisk kraftbørs

Stabile og forutsigbare strømpriser, som er lavere enn i andre land, er uforenlig med en europeisk kraftbørs der høyeste bud setter prisen. 

Nord Pool er hovedbørsen for fysisk krafthandel i Norden og Baltikum. EU/EØS-regelverket sier ikke uttrykkelig at det skal opprettes egne kraftbørser, men grensehandelsforordningen artikkel 12 har klare formaninger om å fremme utviklingen av kraftbørser. Det ligger som en forutsetning at kraft skal omsettes på en markedsplass. Det er RME som gir konsesjon til kraftbørser. EU-kommisjonens forordning om kapasitetsfastsettelse og flaskehalshåndtering (CACM, 2015/1222), som er inntatt i EØS, legger opp til konkurranse mellom flere kraftbørser.

Finnes det handlingsrom for å ta kontroll med kraften?

RMEs vurdering av handlingsrommet bør ikke anses som en endelig fasit. Høy pris er gjerne uttrykk for en mangelsituasjon, som igjen henger tett sammen med forsyningssikkerheten. Risikoen ved å tolke reglene på en annen måte er dessuten ikke stor, som jusprofessor Finn Arnesen har påpekt. Arnesen mener det er mulig å innføre et nytt prisområde rundt en eller flere utenlandsforbindelser (Nationen 23.12.2022).

På en annen side mener RME at CACM-forordningen begrenser mulighetene også for dette: «… metoden for kapasitetsfastsettelse skal inneholde regler som sikrer at det ikke blir unødig diskriminering mellom intern utveksling og utveksling mellom budområder. Dette for å sikre at kapasitetsfastsettelsen er i tråd med krav i grensehandelsforordningen.» (Notat fra RME 22.08.2022, side 14)

Hvis EØS-tilsynet ESA tar Norge inn for EFTA-domstolen, og Norge blir dømt, må det som domstolen mener er i strid med EØS endres, men det ilegges ingen straff. En prosess som dette kan pågå i mange år. 

Med EØS-avtalens artikkel 112 kan det raskt innføres regulering av krafteksporten. Denne beskyttelsesklausulen kan brukes «dersom alvorlige økonomiske, samfunnsmessige eller miljømessige vanskeligheter som kan vedvare, er i ferd med å oppstå i en sektor eller innen et distrikt». Både kraftkrevende industri og energisystemet som helhet er i dag alvorlig rammet. Beskyttelsestiltak skal være begrenset i tid og omfang. Avtalepartene orienteres umiddelbart og rådslagninger innledes i EØS-komiteen «med sikte på å finne en løsning som kan godtas av alle parter».

Eksportrestriksjoner og fyllingsgrad

EØS-avtalen artikkel 13 åpner for at det kan innføres restriksjoner på varehandelen når det er begrunnet ut fra blant annet «hensynet til offentlig moral, orden og sikkerhet». Terskelen er ansett for å ligge høyt, men den er lite utprøvd i praksis. Videre sier artikkel 25 at man kan innføre «egnede tiltak» når det er «en alvorlig mangel på eller fare for alvorlig mangel på en vare som har avgjørende betydning for den eksporterende avtalepart». Det har flere ganger vært varslet om fare for rasjonering av strøm. 

Verken EØS-avtalen eller tredje energimarkedspakke forhindrer Norge fra å regulere fyllingsgrad i vannmagasinene. Kravene til magasinfylling i forhold til normalen for årstiden kan skjerpes, for å sikre en stabil kraftsituasjon i Norge. Indirekte vil dette regulere eksporten, men kan også begrunnes med for eksempel hensyn til natur og miljø. Konsesjoner som er gitt kan endres i tråd med dette.

Kraft som offentlig ytelse

For både kabelen til Tyskland og den til Storbritannia gir konsesjonene rett til å endre vilkårene dersom allmenne hensyn gjør det nødvendig. Konsesjonsvilkårene kan omgjøres slik at nettoeksporten ikke er større enn Norges faktiske kraftoverskudd til enhver tid. For kabelen til Tyskland må dette ses i sammenheng med allerede nevnte tiltak for nasjonal regulering. Overfor Storbritannia, som er utenfor EU og EØS, kan kraftavtalen sies opp med 12 måneders varsel hvis forhandlinger ikke fører frem. 

Offentlig infrastruktur og ytelser skal være utenfor EØS-avtalens rekkevidde. Strøm er ikke som en hvilken som helst vare. Norsk industrihistorie og samfunnsbygging gir gode argumenter for at strømforsyning er grunnleggende infrastruktur. På dette grunnlaget kan Norge utfordre EU/EØS-rettens gjengse definisjon av strøm som en vare. Ved å gjøre tilpasninger i energiloven kan man underbygge at innenlandsk disponering av norsk vannkraft og strømforsyning er en offentlig ytelse. 

EØS-avtalens artikkel 125 sier: «Denne avtale skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten». Etter ordlyden ligger det her en betydelig begrensning i hva EØS-avtalen kan regulere. Disponeringen av kraft er utøvelsen av eierskapet av blant annet vannfallrettigheter, så bestemmelsen tilsier at det bør være et betydelig handlingsrom i bruken av kraft – enten det er å selge den til lavere pris til norske forbrukere eller å eksportere den. I hjemfallssaken i 2007 fant derimot EFTA-domstolen at EØS-reglene om etablering og investering i aller høyeste grad berører eierskapet til vannkraft. Hjemfallsretten, som ble innført i konsesjonsloven av 1917, betyr at kraftverk i privat eie overtas vederlagsfritt av staten etter 60 år. ESA mente hjemfallsretten diskriminerte private i forhold til fylkeskommunale og kommunale kraftverk, og derfor var i strid med EØS-avtalen. Det ga altså EFTA-domstolen ESA medhold i. Hjemfallsordningen ble ikke avviklet, men det ble gjort flere tilpasninger etter dommen. Det prinsipielle poenget er at den klare ordlyden i EØS-avtalens artikkel 125 likevel ikke ga det brede nasjonale handlingsrommet som man hadde lagt til grunn fra norsk side. 

Alternativ energikommisjon

2. november 2022 fremla Alternativ energikommisjon (AEK) sin rapport om hvordan beholde lavere strømpriser i Norge enn i konkurrerende land, samt hvordan sikre nødvendige mengder strøm i fremtiden med lavt CO2-utslipp. Handlingsrommet for tiltak i EØS-avtalen blir også behandlet av kommisjonen. I rapporten heter det:

«AEK mener at løsningene kan finnes innenfor rammene av EØS-avtalen og de forbeholdene som et flertall i Stortinget tok ved tilslutningen til EUs 3. energipakke i 2018. Dette krever at Norge tar initiativ til forhandlinger for å utnytte det handlingsrommet som EØS-avtalen gir. En rekke EU-land har truffet egne tiltak for å ivareta legitime nasjonale interesser. Det må Norge selvsagt også kunne gjøre. 

På tilsvarende måte må Norge ta initiativ til reforhandling av avtalen med Storbritannia om bruken av kabelen til England.

Handlingsrommet innenfor EØS/ACER er begrenset, men til stede. Handlingsrommet vil bli ytterligere begrenset hvis Norge tilslutter seg EUs energimarkedspakke 4.» (Rapport fra Alternativ energikommisjon02.11.2022, side 7)

Forhandlinger for utvidet handlingsrom

Hvis handlingsrommet som beskrevet ovenfor og av AEK ikke viser seg å være tilstrekkelig, kan Norge ta opp spørsmålet i EØS-komiteen med sikte på å forhandle hele eller deler av tredje energimarkedspakke ut av EØS-avtalens energivedlegg. Alternativt kan Norge straks påberope seg «nødbremsen» artikkel 112, mens storting og regjering samtidig tar skritt for ensidig å endre norsk lovverk gjennom å stryke alle henvisninger til aktuelle direktiver og forordninger på elektrisitetsområdet.

Videre kan Norge påberope seg vetoretten i EØS mot EUs fjerde energimarkedspakke. Dette vil stanse videre norsk integrering i EUs energiunion, og kan også føre EU til forhandlingsbordet om tredje energimarkedspakke. Veto (eller reservasjon) er en rettighet Norge har. EU kan ikke innføre mottiltak på andre områder, kun kreve at den direkte berørte delen av EØS-avtalen settes ut av kraft, det vil si innenfor energiregelverket. 

Det er overveiende sannsynlig at EU vil strekke seg langt for å bevare et godt forhold til Norge som helt sentral gassleverandør til kontinentet. Og ingen tror vel for alvor at EU ville kreve at for eksempel Danmark eller Sverige skulle blokkere kraftlinjene til Norge. Det ville skade Danmark og Sverige minst like mye som Norge.

Minst av alt vil EU ta sjansen på å sette gassforsyning og fremtidig energisamarbeid med Norge i spill. Gassen betyr hundre ganger mer for EUs egen strømproduksjon enn den forholdsmessig beskjedne strømeksporten fra Norge gjennom utenlandskablene. Norge har ekstremt gode forhandlingskort.

Stort bilde i toppen: Hensikten med EUs energiunion er å integrere det europeiske strøm- og gassmarkedet til et sammenhengende hele, basert på friest mulig flyt til gjeldende markedspris. (Foto: CC0 Pixabay)