EUs byråer og EØS-avtalen 

EU utvikler seg i retning av en reguleringsstat. De første ti-årene hadde EU ingen myndighet til harmonisering av nasjonal forvaltningsrett, og det fantes ingen felleseuropeisk forvaltningspolitikk. Dette er i ferd med å endre seg gjennom fremveksten av en rekke forvaltningsorganer på EU-nivå, de såkalte EU-byråene.  

Dette utfordrer EØS-avtalen, som i diskusjonen om tilslutning til EUs energibyrå ACER. Det er igjen aktuelt ved myndighetsoverføring til EUs jernbanebyrå ERA, og vil komme opp i diskusjonen om EUs arbeidsmarkedsbyrå i nær fremtid. Da EØS ble forhandlet, hadde ikke EU noen harmonisert forvaltningsvirksomhet. Derfor mangler EØS-avtalen ordninger som tar høyde for dette i Norges tilpasning til EUs regler. 

Fremveksten av EU-byråer har ført til et omfattende apparat med 34 byråer med til sammen 5000 ansatte og et samlet budsjett på mer enn en milliard euro i året.

Slike byråer er opprettet med oppgaver på en rekke forskjellige områder så som matsikkerhet, flysikkerhet, kontroll med legemidler, miljø, telekommunikasjon, folkehelse, grensekontroll, varemerker og finanstilsyn. Tildeling av myndighet til byråene til å treffe bindende beslutninger er omstridt i EU, og foreløpig gjelder det bare en liten andel av dem, selv om tendensen i denne retning er økende. 

Den europeiske forvaltningen har vært basert på at det er medlemsstatene gjennom de nasjonale forvaltningsorganene som står for den vesentlige delen av håndhevelsen av reglene. Utviklingen av EU-byråene bryter med dette, siden de har myndighet til å gi veiledende retningslinjer for denne forvaltningen, og i noen tilfeller også bindende pålegg til nasjonale tilsynsorganer. Koblet med krav om at de nasjonale tilsynsorganene skal være uavhengige i sin nasjonale sammenheng, og ikke underlagt noen hierarkisk styring nasjonalt, innebærer dette en endring av forvaltningshierarkiet på disse områdene hvor den nasjonale styringen er erstattet med en styring fra det europeiske nivået. 

Den europeiske forvaltningen er underlagt både rettslig og politisk kontroll fra EUs organer. Denne skal sikre varetakelsen av hensynet til rettssikkerhet, finansiell kontroll og budsjettdisiplin og politisk styring. Samtidig har nasjonale myndigheter ikke kompetanse overfor organer på det europeiske nivået. Selv om det på en måte styrker rettssikkerheten, innebærer det at fremveksten av en EU-forvaltning også innebærer overføring av myndighet til å utøve domstolskontroll og politisk kontroll med forvaltningen. 

EU-byråene er EU-organer, og det har ikke vært aktuelt å duplisere disse innenfor rammen av EØS-samarbeidet. Siden Norge ikke er medlem av EU, kan ikke Grunnlovens § 115 brukes til å avgi nevneverdig myndighet direkte til EU eller EU-organer. For de byråene som er gitt formell vedtaksmyndighet har man valgt en to-pilar løsning med en underkastelse under EU hva angår den ikke-bindende samordningen og en egen EFTA-pilar for å treffe rettslig bindende vedtak. Skal det overføres myndighet, må det formelt skje til EØS- eller EFTA-organer, som Norge er medlem av.  

Tilpasningene er nødvendige av formelle grunner, men de representerer likevel en omgåelse av det reelle spørsmålet om hvor langt EØS-samarbeidet gir hjemmel for utvikling og deltakelse i et overnasjonalt samarbeid om forvaltningsvirksomhet og forvaltningspolitikk. Det kan være liten tvil om at dersom en slik EU-rettslig myndighet til å samordne og styre den norske forvaltningen hadde vært del av EØS-pakken, ville et vedtak i medhold av § 115 vært nødvendig for en norsk tilslutning til dette.  

Noen vil innvende at Grunnlovens § 115 (§93) faktisk ble brukt da Stortinget ga samtykke til EØS-avtalen. Europautredningen mener at samtykkevedtaket etter § 93 fra oktober 1992 løper like lenge som avtalen gjør, selv om den utvikler seg underveis. Utredningens begrunnelse er at avtalens dynamiske karakter var godt kjent da avtalen ble godtatt. Men denne forvaltningspolitiske situasjonen var det ingen som den gangen tenkte på, og det kan vanskelig sies at den kan ha ligget innenfor rammen av Stortingets samtykke. Det er noe paradoksalt i at en ordning som ville ha krevet vedtak etter § 115 er innført stort sett gjennom en rekke små vedtak som ikke har vært behandlet etter denne bestemmelsen. 

Teksten er opprinnelig trykt som kronikk i Klassekampen 27. november 2018.

Stort bilde i toppen: Hans Petter Graver på den faglige konferansen «EU strammer grepet» i Oslo 8. oktober 2018. (Nei til EU | JRS)