Hva gjør EU i Arktis? 

Den økende interessen i EU for nordområdene er en konsekvens av flere faktorer. Som en selverklært verdensleder innenfor klima og miljø har det vært et naturlig valg for EU å vende blikket nordover, da Arktis er blant de områdene i verden som i størst grad påvirkes av de globale klimaendringene. Da Arktis geografisk sett også er et av EUs nærområder, er også den geopolitiske utviklingen i regionen av sentral sikkerhetsmessig betydning.  

Et særdeles viktig moment er dog det betydelige ressurspotensialet i regionen. Nordområdene er en potensielt viktig kilde til strategiske ressurser – som energi, mineraler og mat – som EU har en betydelig økonomisk interesse i. EUs indre marked er i dag en viktig destinasjon for arktisk gods, og de økonomiske forbindelsene er forventet å øke i årene som kommer.  

EU har med andre ord et bredt spekter av interesser i nordområdene. Allikevel har utviklingen av en egen nordområdepolitikk for EU gått langsomt, i stor grad som følge av det allerede eksisterende institusjonelle systemet i Arktis.  

Arktis – et regionalt system 

Det regionale systemet i Arktis har i stor grad vært viktig for å definere rammene for EUs engasjement i Arktis så langt. Dette systemet, eksemplifisert ved organisasjoner som Arktisk Råd, ble til i kjølvannet av den kalde krigen, da politisk samarbeid mellom øst og vest ble mulig i større grad.  Systemet bærer preg av å være innrettet ‘av og for’ de arktiske statene, og gir disse en privilegert rolle i forvaltningen av også de internasjonale områdene i regionen. Dette kan ses for eksempel i innretningen av Arktisk Råd, der de åtte arktiske statene holder beslutningsmakten alene; og der andre stater kan gis observatørstatus kun etter å ha erklært sin støtte og respekt for disse statenes særegne rettigheter i regionen. I 2008 redegjorde de fem arktiske havnasjonene (Canada, Danmark, Norge, Russland og USA) for sitt standpunkt angående den framtidige forvaltningen av de regionale havområdene gjennom den såkalte Ilulissat-erklæringen – med seg selv i en framtredende posisjon og med FNs havrettskonvensjon som sitt juridiske grunnlag. 

EU har dermed måtte navigere et utfordrende politisk landskap for å sikre seg legitimitet blant de arktiske statene. Dette gjenspeiles i EUs arktispolitikk, som nå har blitt vedtatt i fire forskjellige omganger – i 2008, 2012, 2016 og 2021.

En kontroversiell utgangsposisjon fra 2008, som blant annet sto for en implisitt revidering av det arktiske forvaltningssystemet, har over tiden blitt moderert for å tekkes de arktiske statene. Denne prosessen har kun vært delvis vellykket – EU har fremdeles ikke oppnådd formelt observatørstatus i Arktisk Råd, grunnet motstand først fra Canada, så fra Russland. De skiller seg dermed fra andre makter fra utenfor regionen, som Kina, India, Japan og Korea, som alle har fått observatørstatus. EU opererer i stedet med et ad hoc observatørstatus – forskjellen mellom dette og formell observatørstatus er i praktiske termer kun symbolsk. At Norge i 2021 truet med å trekke tilbake sin støtte til EUs søknad i forbindelse med fiskerikonflikten rundt Svalbard viser dog at denne typen symbolske markører fortsatt oppfattes som viktige i storpolitikken.   

Dette viser at EU kun i begrenset grad har kunnet definere sin egen rolle i regionen på en selvstendig måte. Det eksisterende systemet har i stor grad fungert til å definere rammene for EUs framgang i Arktis, og behovet for å tilpasse seg strukturene i dette systemet har satt spor i EUs politikkutvikling. Dette har gjenspeilet seg blant annet i problemene med å fastsette konkrete målsetninger for nordområdepolitikken – i mange år har disse vært forholdsvis diffuse. EU har med andre ord ikke kunnet artikulere nøyaktig hva man ønsker å oppnå i nordområdene. Dette er særlig tilfellet i perioden 2012-2021.  

EUs nye ambisjoner i Arktis 

Av de fire utgavene av EUs nordområdepolitikk er det den nyligste, fra november 2021, som skiller seg mest ut, og kan vitne om et taktskifte fra EUs side i nordområdene. I 2021-dokumentet tas det til ordet for at EU skal ta en proaktiv rolle i å forme ressurspolitikken i Arktis. Dette ses i sammenheng med EUs nye selvbergingskonsept, og nødvendigheten av å gjøre seg mindre avhengig av sine ‘systemiske rivaler’, nemlig Kina og Russland, for henholdsvis mineraler og energi.  

EU ønsker å sikre seg en mer stabil og strategisk holdbar forsyning av kritiske råstoffer, blant annet av mineraler som er brukt i teknologien bak det grønne skiftet. EU ser mot Arktis som en potensiell kilde til slike ressurser, og vil blant annet utvide sitt samarbeid med Grønland for å realisere dette.  

På den andre siden stiller 2021-dokumentet seg sterkt kritisk til alle former for petroleumsutvinning i regionen. EU varsler at det på sikt vil arbeides for et internasjonalt forbud mot utvinning og eksport av olje og gass fra Arktis. At et slikt tiltak kommer på plass i nær fremtid er nok ikke veldig sannsynlig – olje og gass utgjorde 60% av EUs totale energimiks i 2020, og Norges betydning som energileverandør har økt etter 2022. Allikevel er det et tydelig signal om at EU i mindre grad enn før er interessert i å innrette seg etter interessene til de arktiske statene, Norge inkludert. Isteden vil EU utøve mer selvstendighet i å definere sin egen rolle i regionen framover.  

Et politisk system i endring 

Med Russlands invasjon av Ukraina tyder mye på at Arktis er på vei inn i en politisk og institusjonell brytningstid. De øvrige landene i Arktis er alle vestlige, og invasjonen har gitt grunnlag for en politisk og diplomatisk marginalisering av Russland innenfor de fleste fora, inkludert i nordområdene. Mens man i det store og det hele var i stand til å fortsette samarbeidet i Arktis etter annekteringen av Krim i 2014, har basisen for et meningsfylt politisk samarbeid mellom Russland og Vesten i stor grad forduftet etter invasjonen. De øvrige arktiske statene har avbrutt sin aktivitet i Arktisk Råd, og det er stor spenning knyttet til måten organisasjonens arbeid eventuelt vil fortsette når Norge i år overtar formannskapet.  

Marginaliseringen av Russland vil bidra til å endre måten man bedriver internasjonalt politisk samarbeid i Arktis. Nøyaktig hvordan er det for tidlig å si. Det vil blant annet kunne tenkes endringer i måten interessenter inkluderes. Det man kan si med en grad av sikkerhet er at politikk og ideologi, ikke bare geografi, vil i større grad definere hvem som er, og ikke er, en akseptabel partner i nordområdene. Russland har, siden EU innførte sanksjoner mot dem i 2014, vært det sentrale hinderet for en større politisk rolle for EU i Arktis. Den vestlige konsolideringen man nå ser i kjølvannet av invasjonen, vil dermed kunne medføre at EU vil få større innpass i nordområdene på høyere politisk nivå.  

Dette innebærer både muligheter og utfordringer for Norge. EU spiller en sentral rolle for Norge som en samarbeidspartner, innenfor områder som forskning og innovasjon, transport, og klima- og miljøtiltak i nordområdene. Like viktig er EUs rolle som et marked for arktiske ressurser som energi, mineraler og fisk. Samtidig gjenstår det klare interessemotsetninger mellom Norge og EU i nordområdene på flere områder. Et klart eksempel på dette er spørsmålet om råderetten over ressursene i Svalbardsonen, som senest i 2021 var grunnlaget for en betent konflikt om torskekvoter. 

I det endrede geopolitiske landskapet vil norske beslutningstakere måtte være forberedt på periodisk press mot sentrale norske interesser i nordområdene. Dette vil ikke bare gjelde det juridiske spørsmålet om Svalbardsonen, men også spørsmål som den felles fiskeriforvaltningen med Russland og prissettingen av norsk gass. Embetsmenn og politikere vil måtte forberede seg på tøffe forhandlinger i årene som kommer.  

Stort bilde i toppen: Arktisk soloppgang. (Foto: Julien Seguinot/Wikimedia Commons)