Del 10 Handel og samarbeid med EU uten EØS

Den sikrer tollfrihet for norske industrivarer til EU. Siden Norge ikke er, og aldri har vært, del av EUs tollunion, blir tollkontrollene akkurat som i dag. For fersk eller kjølt laks, som er den fisken Norge eksporterer mest av til EU, vil tollen være uforandret: 2 prosent.

Etter brexit har EUs andel av norsk eksport gått ned og Storbritannia er et viktig marked utenfor EU/EØS. Naturlig nok er Norge fortsatt en av EUs største handelspartnere. Det er mange grunner til at EU vil ønske å inngå en ny handelsavtale med Norge om EØS-avtalen sies opp. Blant annet er Norge et viktig marked for mange EU-land, og Norge kjøper mer tjenester fra EU enn det vi eksporterer. EU er avhengig av å importere både energi og sjømat fra Norge.

En hovedmålsetning for å erstatte EØS-avtalen med en ny avtale må være at den er mer jevnbyrdig. Det betyr at den nye avtalen ikke kan inneholde en forutsetning om innføring av nytt regelverk fra EU. Heller ikke noe overvåkingsorgan eller domstol som kan overstyre norske myndigheter. Samarbeidet mellom Norge og EU om forskning og utdanning startet før EØS-avtalen ble inngått. Ved en ny avtale kan det forhandles om videre deltagelse i EU-programmene om forskning, utdanning og kultur.

10.1 Hva skjer om EØS-avtalen sies opp?

Dersom EØS-avtalen sies opp, skal handelsavtalen som ble inngått mellom Norge og EU før EØS igjen regulere handelen. Handelsavtalen fra 1973 sikrer tollfrihet for norske industrivarer til EU. Verken EØS-avtalen eller handelsavtalen omfatter tollfri handel med sjømat og landbruksvarer. EØS-avtalens artikkel 127 sier at avtalen kan sies opp med ett års varsel.

Siden Norge ikke er, og aldri har vært, del av EUs tollunion, blir tollkontrollene akkurat som i dag. For fersk eller kjølt laks, som er den fisken Norge eksporterer mest av til EU, vil tollen være uforandret: 2 prosent.

10.1.1 Handelsavtalen trer inn

EØS-avtalen var omstridt da den ble inngått. I stortingsproposisjonen den gangen fremhevet Brundtland-regjeringen at man uansett kunne falle tilbake på handelsavtalen av 1973 ved en oppsigelse av EØS:

«Grunnen til at man ikke har besluttet å oppheve eksisterende avtaler ved inngåelsen av EØS-avtalen, er at man ønsker at de igjen skal kunne komme til anvendelse dersom en avtalepart sier opp EØS-avtalen…».[187] 

Kan EU si opp handelsavtalen hvis Norge sier opp EØS-avtalen? I teorien kan EU gjøre det, men det er lite sannsynlig av mange grunner. Norge har varer EU trenger, og vi er et kjøpesterkt marked. Derfor har EU selv økonomisk interesse i å opprettholde handelsforbindelsene omtrent som i dag. For de mange EU-landene som Norge handler med, vil det være ønskelig å ha handelsavtalen, mens Norge og EU forhandler om en ny eller oppdatert avtale. Handelsavtalen av 1973 omfatter ikke tjenester, og både Norge og EU vil trolig ønske å inngå en ny avtale for tjenestehandelen. EU selger i dag mer tjenester til Norge enn hva vi selger til EU.

En eventuell oppsigelse av handelsavtalen fra EUs side ville kreve enstemmighet blant EU-landene. Hvorfor skulle Sverige, Danmark, Tyskland, Polen, Frankrike og så videre med eksport for milliarder til Norge, ønske det?

10.1.2 WTO-forpliktelser

Det er heller ikke slik at handelsforholdet til EU står på bar bakke uten handelsavtalen. Både Norge og EU har forpliktet seg til å følge WTO-avtalen. EU har bundet seg til tollfrihet for om lag 30 prosent av alle varer. Særlig når det gjelder industrivarer er det meste av tollen avviklet. Også på sjømat har EU flere forpliktelser. Norge har et 40-talls tollfrie kvoter for over 100 ulike produkter, uavhengig av både EØS og handelsavtalen.

10.2 Interesseforholdet mellom EU og Norge

Norge er EUs åttende største handelspartner (import og eksport i 2020). Det er mange grunner til at EU vil ønske å inngå en ny handelsavtale med Norge om EØS-avtalen sies opp.

10.2.1 Norge er et kjøpesterkt marked

EØS-avtalen regulerer markedsadgang begge veier, for EU adgangen til det norske markedet.  Frihandelen har ført til at norsk næringsliv har tapt markedsandeler hjemme, og at få norske næringer utenom olje og gass samt oppdrett har vunnet markedsandeler på EUs indre marked.  

For mange EU-land er Norge et stort marked. Omkring 10 prosent av Sveriges eksport går til Norge, og svenskene har et solid handelsoverskudd over Kjølen. Danmark, Tyskland, Frankrike, Italia og Nederland eksporterer årlig til Norge for milliarder av euro hver for seg. Det ville være økonomisk selvskading av EU å forkludre den åpne handelen.

 Norge importerer også mer tjenester fra EU enn det vi eksporterer. EU har derfor en stor interesse av å inngå en handelsavtale som beholder dagens frihandel med tjenester.

10.2.2 EU trenger energi

EU er avhengig av å importere mye energi, og Norge er en stor leverandør av olje og gass. EU ønsker i sin «Green Deal» å redusere bruken av fossil energi, som vil bety mindre import. Rekordhøye energipriser de siste årene tyder på at omstillingen kan ta tid. EU ønsker også økt tilgang til elektrisitet fra Norge.

10.2.3 EU trenger fisk

EU importerer omkring 60 prosent av sjømaten som forbrukes i medlemslandene, og Norge er den største leverandøren. Eksporten av fisk fra Norge til EU har over tid økt betydelig, men utviklingen går i retning av at andre markeder øker enda mer. EU på sin side trenger fisk både som råvare og som ferdigprodukt. For foredlingsindustri og forbrukere i EU er det i deres egen interesse at fisken importeres billig og enkelt. EUs nye handelsavtaler med Storbritannia, Canada og Japan gir lavere toll på sjømat enn situasjonen er for Norge i dag.

10.2.4 EU trenger mineraler og metaller

På verdensbasis er mineraler og metaller til råvarer knapphetsgoder. EU forbruker langt mer enn det man henter fra egne ressurser. EU-kommisjonen har beregnet at unionens behov for råmaterialer vil fordobles innen 2050.[188] Det finnes forekomster av mineraler og metaller mange steder i Norge. Utvinning er omstridt på grunn av naturinngrepene og forurensning. Norge er en viktig eksportør av flere av de innsatsvarene EU trenger. Det gjelder spesielt kalkstein, men også aluminium og titan.

10.2.5 EU ser mot nordområdene

I EU er det en betydelig interesse for nordområdene og ressursene som finnes der. Området er rikt på olje, gass, mineraler og fisk – ressurser EU trenger. Dessuten får området en forsterket økonomisk og strategisk rolle etter hvert som issmelting åpner nye transportveier.

EU som institusjon har i dag ingen legitim tilgang til det arktiske samarbeidet. Det er heller ikke tegn til at flere land i det arktiske området skal bli medlem av EU. Likevel har EU utviklet en egen Arktis-strategi og forsøker å få en fast observatørplass i Arktisk Råd. Norges sentrale posisjon i nordområdene og i det arktiske samarbeidet kan utnyttes i forhandlinger om en ny avtale mellom Norge og EU.

10.3 Forhandlinger for en jevnbyrdig avtale

En bilateral eller tosidig avtale er en avtale som inngås mellom to parter, for eksempel mellom to land eller mellom ett land og én regional union som EU. Det blir ofte underkommunisert at Norge har et hundretall slike avtaler med EU utenom EØS-avtalen. Bilaterale handels- og samarbeidsavtaler har normalt ikke rammeavtaler med en dynamikk som EØS, og har slik sett en større grad av forutsigbarhet. Den typiske bilaterale avtalen gjelder et avgrenset samarbeidsområde. Ved behov for utvikling eller revidering av en avtale, skjer det normalt gjennom nye forhandlinger mellom partene. Som regel etableres det heller ikke noe selvstendig håndhevingsapparat for avtalen. Uenigheter og uklarheter avklares i dialog eller forhandlinger mellom partene.

Ettersom en bilateral avtale inngås direkte mellom bare to parter, kan avtalen tilpasses spesielt til det som er de to partenes interesser og behov. I tillegg til denne skreddersømmen, er stabilitet en annen styrke ved bilaterale avtaler ettersom de bygger på et direkte interessefellesskap. Hovedstolper for en ny avtale med EU kan være:

• En avtale mellom to jevnbyrdige parter, Norge og EU.
• Kun regler og rettspraksis ved avtaletidspunktet er bindende for partene.
• Ikke noe overvåkingsorgan eller domstol som kan overstyre norske myndigheter.
• Ingen forutsetning om innføring av nytt regelverk fra EU.
• Fortsatt tollfri handel med industrivarer.
• Gjensidig markedsadgang for tjenester.
• Ikke frihandel eller krav om gradvis liberalisering av handel med landbruksvarer.
• Avtalen skal ivareta en høy norsk standard for helse og miljø.
• Ordning for tvisteløsning mellom stater på politisk nivå, ingen særskilt rett til søksmål for private selskaper (investor-stat).

10.3.1 Gjennomføring og organer

Avtalen skal ikke inneholde mekanismer som legger press på Norge om å motta nytt regelverk fra EU. Avtalen må reforhandles, eller suppleres av egne tilleggsavtaler, hvis nye regler skal innarbeides. Det betyr at Norge kan kreve motytelser fra EU om vi godtar nytt EU-regelverk.

Hvordan skal en ny handelsavtale fungere i praksis? Gjennomføringen kan organiseres i en felles komité med representanter fra Norge og EU for hver av sektorene i avtalen. Komiteen skal oppklare misforståelser og rette opp eventuelle feil i tolkning og praksis. Den kan også avklare tvister mellom Norge og EU. Vedtak må kreve enighet (konsensus). Komiteen bør møtes minst én gang i året. Norge og EU kan veksle på å lede komiteen.

 Det er naturlig at Norge får en viss innflytelse på utviklingen av nytt EU-regelverk på de områdene handelsavtalen omfatter. Sveitsiske eksperter deltar i EU-kommisjonens lovforberedelser omtrent på samme måte som Norge i EØS, på grunnlag av Sveits sine avtaler med EU. Tilsvarende kan EU få innsyn i utvikling av norsk regelverk der dette er relevant.

10.3.2 Tollfri handel med industrivarer

Når EØS-avtalen sies opp, følger det av avtalens artikkel 120 at handelen reguleres av handelsavtalen fra 1973 og WTO-regelverket. Med handelsavtalen har Norge helt siden 1977 hatt tollfri adgang til EU-markedet for alle industrivarer (og omvendt). Både i handelsavtalen og EØS er eneste unntak fra denne tollfriheten næringsmiddelindustrien.

I WTO-avtalen har Norge og EU forpliktet seg til å arbeide for «substansiell reduksjon i toll og andre handelshindringer, og å eliminere diskriminerende behandling i internasjonale handelsrelasjoner».[189] WTO har dessuten et system for å løse eventuelle handelskonflikter.

 I forhandlingene om en ny handelsavtale, og i den videre gjennomføringen, kan Norge velge å akseptere tilsvarende produktregler som EU der dette er ønskelig. EU og Norge kan også avtale at ulike standarder er likeverdige, og dermed gjensidig godkjent for handel på tvers av grensene. Dette prinsippet om gjensidige samsvarserklæringer (MRA) følges av EU i avtaler med en rekke land. En ny handelsavtale bør også ha bestemmelser som forbyr eller begrenser adgangen til antidumpingtiltak, selv om dette er av mindre betydning enn tidligere. Det var heller ikke før EØS-avtalen mange slike saker mellom Norge og EU, og WTO-regelverket setter også sperrer for antidumping-toll.

 Regelverket i WTO pålegger dessuten EU å avstå også fra andre handelshindringer enn toll. Krav til standarder og godkjenningsordninger skal være slik at de ikke skaper unødvendige handelshindringer. EU kan ikke innføre nye standarder over natten, norske produsenter må få informasjon og tid til å tilpasse seg, fastsetter WTO-avtalen Technical Barriers to Trade.

 Arbeidet med å etablere felles tekniske standarder skjer i standardiseringsorgan som Den europeiske komiteen for standardisering (CEN). Disse organene eksisterer uavhengig av EU, og Norge er med på linje med EU-landene. Flere av medlemmene i CEN er land utenfor EU/EØS.

10.3.3 Gjensidig markedsadgang for tjenester

Det meste av norsk tjenestehandel foregår naturlig nok med europeiske land, men nesten 60 prosent av tjenestene selges til land utenfor EU. Norge importerer mer tjenester fra EU enn vi eksporterer, og har et underskudd på denne tjenestehandelen.

Handelsavtalen av 1973 omfatter ikke tjenester. GATS-avtalen, tjenesteavtalen til WTO, har derimot regler for likebehandling også for tjenestehandelen, det såkalte bestelandsprinsippet. Norske tjenesteleverandører skal heller ikke behandles dårligere enn EU-landenes egne firma ut fra forpliktelsene i WTOs bindingslister.

 Siktemålet med GATS er «en snarlig gjennomføring av gradvis høyere nivåer for liberalisering»[190], samtidig som man skal respektere nasjonale politiske målsetninger. Hvert enkelt medlemsland melder inn sektorer for liberalisering gjennom sine bindingslister. Når man først har liberalisert en sektor gjennom bindingslistene, er det detaljerte krav som stilles til landene.

Alt i alt betyr dette at handelen mellom EU og Norge får lignende vilkår gjennom WTO som gjennom EØS når det gjelder markedsadgang. Det er likevel en viktig forskjell: WTO-regelverket er mer avgrenset enn EØS-avtalen. EØS-avtalens store arsenal av konkurranseregler og regler for hva offentlige myndigheter ikke lenger kan gjøre, er det ikke paralleller til i WTO. En ny handelsavtale kan forkaste EØS-avtalens krav om markedsliberalisering og anbud, hvis det er politisk ønske om det i Norge.

10.3.4 Trygg mat og bærekraftig landbruk

Hvert annet år skal EU og Norge gjennomgå handelen med landbruksvarer under artikkel 19 i EØS-avtalen. Det til tross for at EØS-avtalen ikke skulle omfatte landbruk. Gjennom slike forhandlingsrunder har Norge gitt store fordeler til EU. Importen av landbruksvarer fra EU har økt kraftig. Det norske distriktslandbruket taper i konkurransen mot et mer industrialisert landbruk i EU med lavere kostnader. Utviklingen i handel har vært ensidig til EUs fordel (se også punkt 5.8).

En ny handelsavtale med EU skal ikke gi frihandel eller krav om videre liberalisering av handel med landbruksvarer. Den nye avtalen skal ikke inneholde en bestemmelse tilsvarende EØS-avtalens artikkel 19, men fastholde det norske tollvernet for landbruksvarer og sikre en selvstendig landbrukspolitikk. Dette vil legge bedre til rette for økt norsk matproduksjon.

Krav til matvarene, og merking av dem, er i dag regulert gjennom regler fra EU. Med en oppsigelse av EØS-avtalen, vil Norge igjen ha anledning til å innføre andre krav der det er ønskelig, blant annet ut fra kvalitet og helse. I en ny handelsavtale kan Norge kreve beskyttelse av nasjonale krav til matvarene. Norge og EU kan også bli enige om å akseptere hverandres standarder uten at reglene harmoniseres. EU har i dag en betydelig matvarehandel med land utenfor det indre markedet.

10.3.5 Høy standard for helse og miljø

EØS-avtalen ble i 1998 utvidet med en veterinæravtale. Norge måtte fjerne grensekontrollen av levende dyr, kjøtt, fisk og meieriprodukter fra andre EU/EØS-land. Dermed var matvarene prisgitt kontrollen i andre land, og vi kunne ikke sette importerte husdyr i karantene. En ny handelsavtale skal ikke kopiere veterinæravtalen. En gjeninnføring av veterinær grensekontroll gir muligheter for en styrket norsk standard for dyre-, plante- og folkehelse. Det må videre ligge til grunn at et samarbeid med EU om miljø og klima ikke skal hindre utviklingen av nasjonale miljøkrav og klimaomstilling tilpasset norske forhold.

10.3.6 Tvisteløsning på politisk nivå

Overvåkingsorganet ESA i Brussel kontrollerer i dag EFTA-landenes gjennomføring av EØS-avtalens regelverk. ESA kan pålegge Norge å endre regelverk og praksis. Hvis Norge ikke retter seg, kan ESA fremme saken for EFTA-domstolen for bindende avgjørelse. Gjennom EØS-avtalen er det også overført myndighet til flere EU-byråer som energibyrået ACER og EUs finanstilsyn, enten direkte eller via ESA.

En jevnbyrdig handelsavtale skal ikke omfatte selvstendige håndhevingsorganer. Norge fristilles fra overvåkingsorganet ESA og EFTA-domstolen, samt fra EUs byråer. Avtalen skal heller ikke gi investorer særskilt rett til å gå til søksmål (såkalt investor-stat-tvisteløsning, ISDS). Tvisteløsningen skal være stat-stat, og løses gjennom forhandlinger på politisk nivå mellom Norge og EU. Det gir mest demokratisk kontroll og minst avgivelse av suverenitet.

10.3.7 Fortsatt samarbeid om forskning og studier

Norge deltar i alle EUs samarbeidsprogrammer om utdanning og forskning (unntatt kjernekraftprogrammene). Samarbeidet mellom Norge/EFTA-landene og EU startet før EØS-avtalen ble inngått, med bakgrunn i Luxembourg-erklæringen fra 1984 der man uttrykte ønske om et samarbeid utover handelsavtalen. For eksempel inngikk Norge i 1986 rammeavtaler med EU som ga både deltagelse i forskningsprogrammer og samarbeid på prosjektbasis. Norge har over tid vært en netto bidragsyter til EUs programsamarbeid, og kan uten EØS-avtalen forhandle med EU om å delta videre i programmer om forskning, utdanning og kultur.

Noter

[187] St.prp. nr. 100 (1991-92), s. 102.

[188] EU-kommisjonens meddelelse 17.09.2020, Stepping up Europe’s 2030 climate ambition.

[189] Agreement Establishing the World Trade Organization, 1994. WTOs regelverk er tilgjengelig her: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm

[190] Generalavtalen om handel med tjenester (GATS), fortalens tredje avsnitt