I 2024 er det 30 år siden EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Flere politiske saker gjennom disse tiårene viser at det norske demokratiet og folkestyret er sterkt utfordret. Makt er overført til markedet, multinasjonale konserner, uavhengige forvaltningsorganer og rettslige institusjoner – i Norge og i utlandet. Et sentralt element i denne utviklingen er EØS-avtalen, og tolkninger og anvendelsen av den. 

Norge har blitt bundet til EUs praksis gjennom unionens kommisjon, domstol og byråer, uten at Norge er medlem i EU. Derfor handler EU- og EØS-debatten om både innholdet i politikken, hvordan beslutninger tas, på hvilke premisser og av hvilke organer og myndighetspersoner. Det har vi sett i de dagsaktuelle spørsmålene om nasjonal råderett over vannkrafta og prisen på strøm til innbyggere og næringsliv. Det samme har vi sett i sakene om nasjonal kontroll med arbeidslivsspørsmålet og nå om innleieforbudet.  

Denne rapporten fra Folkestyreutvalget dokumenterer erfaringer med EØS-avtalen gjennom 30 år på en rekke samfunnsområder, deriblant arbeidsliv, energi, miljø og klima samt næringsliv og økonomi. Egne kapitler er viet beredskap og sikkerhet i en urolig tid. Rapporten undersøker dessuten alternativer til EØS-avtalen som tar demokrati og folkestyre på alvor – og som ivaretar nasjonale hensyn, internasjonal solidaritet og Norges plass i verdenssamfunnet.

Folkestyreutvalget ble nedsatt våren 2022 av Nei til EU. Dette er utvalgets sluttrapport. 

Forord

Målet med denne rapporten er å rette oppmerksomheten mot noen av konsekvensene EØS-avtalen har for folkestyret, befolkningen og næringslivet, og hvordan norske politikere og myndigheter har forholdt seg til avtalen. Flere politiske saker de siste 30 årene viser at det norske demokratiet og folkestyret er sterkt utfordret. Makt er overført til markedet, multinasjonale konserner, uavhengige forvaltningsorganer og rettslige institusjoner – i Norge og i utlandet. Et sentralt element i denne utviklingen er EØS-avtalen, og tolkninger og anvendelsen av den.

Norge har blitt bundet til EUs praksis gjennom unionens kommisjon, domstol og byråer, uten at Norge er medlem i EU. Derfor handler EU- og EØS-debatten om både innholdet i politikken, hvordan beslutninger tas, på hvilke premisser og av hvilke organer og myndighetspersoner. Det har vi sett i de dagsaktuelle spørsmålene om nasjonal råderett over vannkrafta og prisen på strøm til innbyggere og næringsliv. Det samme har vi sett i sakene om nasjonal kontroll med arbeidslivsspørsmålet og nå om innleieforbudet. 

Demokrati kan defineres på flere måter. Demokratiet i Norge kan forstås med utgangspunkt i de styreformer som er omtalt i Grunnloven, men også i kommuneloven og andre relevante lover. I Norge er det lange tradisjoner for at demokrati betyr at det er folket selv som skal styre ved at vi velger personer til å representere oss, et representativt demokrati. Utviklingen av folkestyre har skjedd gjennom en rekke tiltak etter Grunnloven i 1814. Avskaffelse av adelen i 1821, formannskapslovene i 1837, innføringen av parlamentarismen i 1884 og en rekke stemmerettsreformer. Dette er den tradisjonen som har etablert innholdet i folkestyre når vi snakker om demokrati i Norge.

Ønsket om å bevare folkestyret og nasjonal suverenitet var hovedargumenter for nei-siden foran folkeavstemningene om EU-medlemskap både i 1972 og 1994. Dette var også avgjørende for at flertallet av velgerne stemte nei. Selv om nei-siden er politisk bredt sammensatt, er hensynet til folkestyre fortsatt et samlende argument på tvers av partipreferanser og andre politiske skillelinjer.

Da EØS-avtalen ble vedtatt i Stortinget i oktober 1992, var det en sentral forutsetning at avtalen skal være folkerettslig og mellomstatlig, og ikke overnasjonal som et EU-medlemskap. Avtalen skulle heller ikke fordre endringer i nasjonale beslutningsprosesser. Det ble ikke avholdt folkeavstemning om EØS-avtalen. Både fra juridisk og statsvitenskapelig hold er det anført at EØS-avtalen er udemokratisk og svekker norsk suverenitet. Dette redegjøres det for i rapporten.

Forskere ved ARENA Senter for Europaforskning og Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) har påvist at det norske byråkratiet forholder seg mer til EU-retten enn til norske politiske vedtak. Dette er sterkt urovekkende i et demokrati.[1]

Selv om gjennomføringen av EØS-avtalen har skjedd med et betydelig flertall på en rekke storting, har det vært et fravær av åpen og opplyst offentlig samtale – som Grunnloven foreskriver – fra Stortingets side om de mange EU-tilpasningene. Det finnes unntak, men de er få; som våren 2018 om tilknytningen til ACER. De aller fleste av de over 15 000 direktiver og forordninger har blitt innlemmet i EØS-avtalen uten noen offentlig debatt og bred politisk behandling. Dette er helt klart en svekkelse av folkestyret. Folkestyreutvalgets ønske er å skape en debatt som kan sikre ivaretakelse av Grunnloven § 49 om at «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget».

Den rådende nasjonale praksisen med EØS-avtalen viser at det trengs endringer for å sikre det norske folkestyret. At vetoretten som er nedfelt i EØS-avtalen og handlingsrommet til å finne nasjonale tilpasninger innenfor avtalen ikke brukes, viser hvilke krefter som får gjennomslag i politikken. Derfor trengs det modige politikere som står opp for å benytte dette handlingsrommet og samtidig jobber aktivt for å vurdere alternativer til EØS-avtalen som tar folkestyret på alvor.

Folkestyreutvalget ønsker med sitt arbeid å skape debatt om hvordan EØS-avtalen i praksis svekker demokratiet. Samtidig ønsker vi å vise at det finnes bedre alternativer som tar demokrati og folkestyre på alvor – og som i tillegg ivaretar nasjonale hensyn, internasjonal solidaritet og Norges plass i verdenssamfunnet.

Folkestyreutvalget 14. februar 2024

Sammendrag

Folkestyre og suverenitet

EUs direktiver og forordninger påvirker folkestyret i Norge direkte på grunn av EØS-avtalen, men folkestyret påvirkes også indirekte. Det skyldes blant annet en generell aksept av EUs fire friheter og markedsliberalismen i byråkrati og deler av det politiske miljøet, selv uten konkrete krav i EØS-avtalen. Innenfor EØS-avtalen er det samtidig et politisk handlingsrom som i liten grad blir brukt og utfordret.

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992, var det en sentral forutsetning at avtalen skal være folkerettslig, og ikke overnasjonal som et EU-medlemskap. EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island på den ene siden, og EU på den andre skulle være to atskilte «pilarer» og nasjonal suverenitet og beslutningsprosesser skulle være vernet. Gjennom flere myndighetsoverføringer til EUs byråer som EASA (luftfart), ACER (energi) og ERA (jernbane), enten direkte eller indirekte via EØS-tilsynet ESA, har disse forutsetningene falt. EØS-avtalen har både formelt og reelt medført en inngripende avståelse av suverenitet.

Endringer i arbeidslivet

Det er tre begivenheter som har forandret norsk arbeidsliv etter 1990: innføringen av EØS i 1994, frislipp av bemanningsbransjen i 2000 og EUs østutvidelse i 2004 og 2007. EØS er en dynamisk avtale som fremmer markedsliberalisme på bekostning av fagbevegelsens makt og innflytelse. Partsforholdene og maktbalansen i virksomhetene i Norge både i privat og offentlig sektor er endret til fordel for arbeidsgiver siden 1980-tallet.

Med innføringen av EØS-avtalen ble kontrollavtalen mellom LO og NHO, som sikret innsyn, tarifflønn og kontroll med import av utenlandsk arbeidskraft, kansellert og regelen ble fri flyt av arbeidskraft og tjenester. Partssammensatt arbeidsleieutvalg ble nedlagt. Forutsetningene for LOs ja til EØS i 1992 om å styrke kampen mot sosial dumping har blitt brutt, der også Norge har erfart omfattende problemer med sosial dumping og arbeidslivskriminalitet spesielt etter 2004. Fagbevegelsens kamp har vært å innføre tiltak for å motvirke følgene av sosial dumping. Erfaringen er videre at EU-domstolen gjentatte ganger har grepet inn i faglige rettigheter i det indre markedet. Fagbevegelsen i Europa er sterkt svekket.

Kontrollen med krafta

EU/EØS-regelverket har hatt stor innvirkning på norsk olje-, gass- og kraftsektor. På alt fra konsesjonspolitikk og ressursforvaltning til eierskap, selskapsstrukturer og markedsliberalisering. Et eksempel er ordningen med gunstige kraftkontrakter for kraftforedlende industri som ikke ble fornyet fordi EØS-tilsynet ESA mente dette industrikraftregimet var ulovlig statsstøtte. Industrien har langsiktige kontrakter, men de må være på markedsvilkår. Dette forsterker nå usikkerheten for industrien med utsikter til varig høyere strømpriser. Klimavennlig strøm eksporteres ut av landet fordi strømmen pålegges å være en vare som alle andre.

Stortingets omstridte vedtak av EUs tredje energipakke i mars 2018 knyttet Norge til EUs energiunion. EUs energibyrå ACER har en overordnet rolle både i nettutvikling og for kraftmarkedet. ACER skal påse at det er fri flyt i markedet, og kan treffe bindende vedtak for å håndheve EU-regelverket. For Norges del er det EØS-tilsynet ESA som formelt treffer vedtakene, som skal gjennomføres i Norge av Reguleringsmyndigheten for energi (RME). ACER/ESA har fått forsterket myndighet gjennom fire kommisjonsforordninger som stortingsflertallet godkjente i juni 2021. EUs fjerde energipakke, som ikke er behandlet i EØS ennå, betyr enda mer suverenitetsavståelse.

Miljø og klima

Det er motstridende målkonflikter i EUs klimastrategi, mellom produksjon av fornybar energi, bevaring av natur og økt behov for innsatsfaktorer basert på fossil energi. Norge er gjennom EØS-avtalen plassert inn i vanskelige ressurskonflikter. Den globale endringen i ressurstilgang skjer parallelt med behovet for å redusere klimagassutslipp fra fossile energikilder. Sosial rettferdighet og omfordeling er en annen utfordring i klimaomstillingen.

EØS-avtalen gjør disse utfordringer tyngre å løse siden alle tiltak er knyttet til marked og ikke til samfunnsbehov. EØS-avtalen vanskeliggjør en planlagt og kontrollert overgang til et fremtidig bærekraftig samfunn. Dette er et politisk spørsmål som bør avgjøres nasjonalt, ikke ved å bli koplet opp til og avhengig av den politikken EU til enhver tid fører.

Før Norges tilpasning til EUs indre marked gjennom EØS, hadde Norge sammenlignet med EU et strengere lovverk for eksempel for kjemikalier og mer restriktive regler for bruken av tilsetningsstoffer i næringsmidler. Innføringen av EØS i 1994 innebar som hovedregel at Norge ikke lenger kunne opprettholde strengere miljø- og helsekrav til produkter enn dem som EU vedtok. Det ble i løpet av få år etablert en innlært selvsensur som bremset videreutvikling av nasjonal miljøpolitikk. Harmoniseringen med EUs regler gjør det vanskeligere å utvikle miljøtiltak for norske forhold.

Næringsliv og økonomi

Norge er et av landene i Europa som har hatt sterk økonomisk vekst de siste 30 årene. Det er mange forhold som taler for at EØS-avtalen ikke har vært drivkraften for denne utviklingen. Handelen med fastlandsvarer med EU viser et årlig underskudd for Norge mellom 120 og 160 milliarder kroner de siste ti årene. Norge importerer dessuten mer tjenester fra EU enn vi eksporterer.

EØS-avtalen begrenser verktøykassen for at myndighetene kan drive en aktiv næringspolitikk. Gevinstene for norsk økonomi, kompetanse og arbeidsplasser gjennom oppbyggingen av olje- og gassektoren som skjedde på 1970- og 1980-tallet hadde vært vanskelig å få til innenfor EØS-regimet.

Dynamikken gjennom stadig mer inngående og detaljerte endringer fra EUs side, og nye fortolkninger av reglene, gjør at EØS-avtalen ikke er forutsigbar. Tilslutningen til EUs energiunion innebærer at billig kraft som konkurransefortrinn for industrien er i ferd med å forsvinne. Uthulingen av tollvernet og økt import av landbruksvarer fra EU fører til mindre verdiskapning knyttet til norsk landbruk. På denne måten trygger ikke EØS-avtalen norske arbeidsplasser, men setter dem i spill.

Digitale trusler mot demokratiet

EU ønsker å lage reguleringer som er i forkant av den hurtige digitale utviklinga, hvilket er fornuftig. Samtidig er det flere rettsakter på det digitale området i EU, som er en trussel mot det demokratiet de sier seg å skulle forsvare – og av og til i strid med EUs egne traktater.

Gode intensjoner har en tendens til å bli utvannet – eller i verste fall få motsatt effekt – når ulike lobbygrupper og regjeringer påvirker prosessene i EU-systemet. Utenfor EU har Norge mulighet til å sortere vekk lovendringer som på kort eller lang sikt kan true demokratiet og mediemangfoldet.

Samfunnets beredskap

Beredskap omfatter mange områder i samfunnet, men særlig sentrale tema i diskusjonen om EØS-avtalen er mat, transport, helse og energi. Matberedskap og -sikkerhet er for viktig til å overlate til markedet. Det kreves nasjonal politisk styring med et langsiktig perspektiv.

Transportberedskap handler om å tilrettelegge for størst mulig nasjonal samordning av infrastruktur og materiell, med særlig fokus på samfunnsmessig styring, drift og vedlikehold av transportressurser. Dessverre står EØS-avtalen i veien for en slik beredskapsstrategi.

På helseområdet er det grunn til å advare mot at tilknytning til EU blir et mål i seg selv, slik det kan fremstå i diskusjonen om EUs helseunion. Spørsmålet er om dette styrker helseberedskapen for Norge. Utenfor EU er Storbritannia og Sveits sentrale europeiske land på helseområdet, og internasjonalt samarbeid om helse strekker seg globalt.

Norge er blitt en mer ensidig strømgarantist for andre lands forsyningssikkerhet, mens vår egen sikkerhet på energiområdet har blitt svekket.

Sikkerhetspolitikk og EU/EØS

Sikkerhetspolitikk er en problemstilling som ikke direkte berører EØS-avtalen, ettersom den ikke omfatter EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Men det er blitt en mer og mer aktuell problemstilling. Ikke minst fordi det finnes krefter i Norge som ivrer for en tettest mulig forbindelse mellom Norge og EU, også på dette feltet.

Det er en rekke land i Europa som ikke er med i EU, herunder Norge og Storbritannia. Det som er i EUs interesse, behøver ikke være det som er i Europas interesse. Kampen om ideologien er minst like viktig som den sikkerhetspolitiske rivaliseringen. EUs utvikling i retning av stadig økende fokus på forsvars- og sikkerhetspolitikk som et overnasjonalt anliggende berører også Norge og norske interesser. Utenfor EU har Norge en utenrikspolitisk frihet til å innta en selvstendig rolle, for eksempel som megler og forhandler i internasjonale konflikter.

Handelsavtaler med EU

Det finnes en rekke ulike alternativer til dagens EØS-avtale. Hva er erfaringene fra andre lands handelsavtaler med EU? Sveits sa i en folkeavstemning nei til EØS-avtalen. I stedet har Sveits inngått avtaler direkte med EU på ulike områder, både om handel med varer og tjenester og samarbeid om blant annet miljø og klima. I hvor stor grad Sveits må tilpasse seg EUs regler har vært et stridsspørsmål i flere av forhandlingsrundene om nye eller endrede avtaler. EU har ønsket en ny rammeavtale, som Sveits har avvist av hensyn til sin suverenitet. Særlig på tre områder har Sveits satt foten ned for overstyring. Det gjelder reglene for statsstøtte, ubegrenset tilgang for EU-borgere til det sveitsiske velferdssystemet samt vern mot lavtlønnskonkurranse og sosial dumping.

Storbritannia og EU har inngått en omfattende handels- og samarbeidsavtale. Storbritannia har gått ut av EUs indre marked. Likevel er handelen med alle varer mellom Storbritannia og EU uten toll eller kvoter, inkludert sjømat. I 2021 og 2022 hadde Storbritannia høyere økonomisk vekst enn alle de tre største EU-landene Tyskland, Frankrike og Italia (målt i BNP). I 2022 var eksportverdien for varer og tjenester i Storbritannia igjen høyere enn i 2019 – både til EU og land utenfor EU.

EUs handelsavtaler med Canada og Japan har blitt kritisert for en markedsliberalistisk agenda og å gi store selskaper mye albuerom. På den andre siden mener EU, Canada og Japan at avtalene gir økonomiske gevinster. For eksempel gir avtalene tilnærmet tollfri handel med sjømat.

Handel og samarbeid uten EØS

Dersom EØS-avtalen sies opp, skal handelsavtalen som ble inngått mellom Norge og EU før EØS igjen regulere handelen. Den sikrer tollfrihet for norske industrivarer til EU. Siden Norge ikke er og aldri har vært del av EUs tollunion, blir tollkontrollene akkurat som i dag. For fersk eller kjølt laks, som er den fisken Norge eksporterer mest av til EU, vil tollen være uforandret: 2 prosent.

Etter brexit har EUs andel av norsk eksport gått ned og Storbritannia er et viktig marked utenfor EU/EØS. Naturlig nok er Norge fortsatt en av EUs største handelspartnere. Det er mange grunner til at EU vil ønske å inngå en ny handelsavtale med Norge om EØS-avtalen sies opp. Blant annet er Norge et viktig marked for mange EU-land, og Norge kjøper mer tjenester fra EU enn det vi eksporterer. EU er avhengig av å importere både energi og sjømat fra Norge.

En hovedmålsetning for å erstatte EØS-avtalen med en ny avtale må være at den er mer jevnbyrdig. Det betyr ingen forutsetning om innføring av nytt regelverk fra EU. Ikke noe overvåkingsorgan eller domstol som kan overstyre norske myndigheter. Samarbeidet mellom Norge og EU om forskning og utdanning startet før EØS-avtalen ble inngått. Ved en ny avtale kan det forhandles om videre deltagelse i EU-programmene om forskning, utdanning og kultur.