Del 7 Beredskap i en urolig tid

Beredskap omfatter mange andre områder i samfunnet, men dette er sentrale og aktuelle temaer å diskutere opp mot Norges forhold til EU og EØS-avtalen.

Matberedskap og -sikkerhet er for viktig til å overlate til markedet. Det kreves nasjonal politisk styring med et langsiktig perspektiv.

Transportberedskap handler om å tilrettelegge for størst mulig nasjonal samordning av infrastruktur og materiell, med særlig fokus på samfunnsmessig styring, drift og vedlikehold av transportressurser. Dessverre står EØS-avtalen i veien for en slik beredskapsstrategi.

Totalberedskapskommisjonen[144] åpner ikke opp en diskusjon om hvor langt et internasjonalt samarbeid innen helseområdet bør gå. Man legger til grunn et ganske ukritisk perspektiv, der internasjonalt samarbeid ikke bare er et virkemiddel, men synes å bli et mål i seg selv, fordi Norge angivelig ikke kan stå på egne bein.

Norge er blitt en mer ensidig strømgarantist for andre lands forsyningssikkerhet, mens vår egen sikkerhet på energiområdet har blitt svekket.

7.1 Matproduksjon og beredskap

Selv om landbrukspolitikken er unntatt fra EØS-avtalen, så er det en uttalt intensjon at samhandelen med jordbruksprodukter gradvis skal liberaliseres. Resultatet er økt import og et raskt voksende handelsunderskudd med EU på dette området, som påvist i en utredning fra Stortingets Utredningsseksjon fra 2019.[145]

«Norsk matsikkerhet bygger på tre pilarer: Produksjon av mat i Norge, ivaretakelse av jordbruksarealene og internasjonal handel. 60 prosent av all maten vi spiser er enten importert eller produsert med importerte fôrråvarer til husdyr- og oppdrettsnæringen. Samtidig har risikobildet endret seg som følge av blant annet klimaendringer, handelsforstyrrelser og krig i Europa. Med dagens risikobilde kan vi ikke nødvendigvis forutsette at de internasjonale forsyningskjedene alltid vil være velfungerende.» Dette sier Riksrevisjonen i en rapport fra 19. oktober 2023.[146]

7.1.1 Politisk styring

Sikkerhet for mat er noe langt mer enn landbrukspolitikk og rammevilkår for fiske og oppdrettsnæringa. Det dreier seg om å ta høyde for hvordan vi skal klare oss om det vi ser på som helt uforutsett skulle skje. Sjukdomsangrep på dyr eller planter i stor skala kan være like dramatisk som klimaendringer og konflikter. Hendelser som totalt vil endre en situasjon der internasjonal handel ikke fungerer slik vi har vært vant til i mange år. Det er nå en gang slik at om det er mangel på mat, så vil enhver regjering prioritere egen befolkning framfor handel over landegrensene.

For å oppsummere kort: Matberedskap og sikkerhet er for viktig til å overlates til markedet – det kreves nasjonal politisk styring med et langsiktig perspektiv.

7.1.2 Sårbarhet

Det er et potensiale for å øke produksjonen av frukt og grønt for de sorter og arter som lar seg dyrke i Norge. Men det aller meste av norsk jordbruk drives under forhold som blir oppfattet som marginale i resten av verden. For storparten av arealene er det kun gras som kan dyrkes – og for å foredle gras til kjøtt og mjølk så trengs det drøvtyggere. Det er viktig å være klar over at all matproduksjon baserer seg på planteproduksjon, som igjen krever en fornuftig og langsiktig forvaltning av arealene. Ekstra viktig er det for et land som Norge der kun 3 prosent av arealet er dyrket, og maksimalt en tredjedel av dette igjen er egnet til produksjon av korn og grøntprodukter. Det kreves derfor virkemidler som tar hensyn til dette, og som er innrettet for å øke selvforsyninga utover det nivået Riksrevisjonen peker på. Virkemidler for å imøtekomme denne sårbarheten kan være:

• Et sterkt vern av matjord og beiteressurser.
• En selvstendig norsk landbrukspolitikk som vektlegger bruk av alle arealer – det krever virkemidler som medvirker at arealer egnet til grønnsaker og matkorn stimuleres brukt til dette, og at alle grasarealer og beiteressurser tas i bruk.
• Et sterkt importvern.
• Handelsavtaler som prioriterer matsikkerhet og suverenitet framfor frihandel.
• Kostholdsråd som stimulerer til økt bruk av grove og lagringsdyktige grønnsaker som kan dyrkes i Norge.
• Beredskapslager av såkorn, grasfrø og såvare til grøntproduksjon.
• Beredskapslager av matkorn.
• Beredskapslager av fôrkorn.

Alle disse tiltakene krever politiske grep som til dels vil utfordre forpliktelsene i EØS-avtalen, selv om den ikke skal gjelde for landbruk.

7.2 Transport

Beredskap handler om å være føre var. Da duger ikke markedsmekanismer, slik utallige kriser har vist. Dette har særlig gyldighet i transportsektoren.

Likevel legges den markedsorientertete tenkninga i EU og EØS-avtalen til grunn når Totalberedskapskommisjonen prøver å adressere manglene: «Transportberedskap handler
om evnen til å skaffe til veie og sikre nødvendige transportressurser i kriser der markedsmekanismene ikke selv løser transportbehovet.»[147]

Vi ville brukt en helt annen formulering: Transportberedskap handler om å tilrettelegge for størst mulig nasjonal samordning av infrastruktur og materiell, med særlig fokus på samfunnsmessig styring, drift og vedlikehold av transportressurser. Problemet er at EØS-avtalen står i veien for en slik beredskapsstrategi. Kommisjonen vedkjenner seg tingenes tilstand, men overser EØS-avtalens betydning for at det er slik fatt.

7.2.1 Jernbane

Innen jernbane har vi sett en oppsplitting og fragmentering av både organisasjon og ansvar. Situasjonen er blitt tillagt Solberg-regjeringas jernbanereform, men bak denne ligger EUs fjerde jernbanepakke, med krav om obligatorisk konkurranseutsetting av persontrafikken, fritt valg av verksteder og til å velge vedlikehold av togmateriellet i andre land i EØS-området. Tidligere jernbanepakker har gitt konkurransepålegg for godstrafikken. Det er interessant at til og med forsvarstopper advarer mot utviklinga med nettopp henvisning til beredskaps- og forsvarshensyn.[148]

7.2.2 Buss utenfor rute

I Norge og i store deler av Vest-Europa er det skrikende mangel på bussjåfører, i første rekke på grunn av dårlig lønn og tøffere arbeidsvilkår som følge av anbudspresset. Når jernbanen svikter, er busstransport alfa og omega for militær og sivil beredskap. Turbusser fyller et livsviktig transportbehov i en krisesituasjon. Spørsmålet er hvor lenge slike busser fins, og om det vil være lokalkjente sjåfører igjen til å kjøre dem. Utenlandske turbusser oversvømmer Norge, særlig i sommerhalvåret. Svært mange av dem er østeuropeiske, med sjåfører som mottar halvparten av norsk lønn og som jobber under tvilsomme arbeidsforhold. Norsk turbilbransje taper i denne konkurransen der også kriminelle aktører er aktive. Utenlandske bussoperatører betaler heller ikke moms til Norge. «Hvis ikke myndighetene tar tak, så har vi snart ingen turbilbransje igjen i Norge», uttaler en erfaren turbilsjåfør til Fri Fagbevegelse høsten 2023.[149]

Bakgrunnen for disse tilstandene er EØS-avtalen. Det hjelper nemlig ikke at kabotasje (innenlandske transportoppdrag utført i et annet land enn transportørens hjemstat) i utgangspunktet er forbudt i Norge. EU-regelverket overstyrer. Regelverket tillater denne typen innenlandsk transport utført av kjøretøy fra en annen EØS-stat. Historiene om sosial dumping og livsfarlige kjøretøy som står fast på norsk vinterføre er utallige. Verken Solberg- eller Støre-regjeringen har strammet inn vilkårene, åpenbart av frykt for ESA, og til tross for at Hurdalsplattformen en rekke steder lover å bekjempe sosial dumping i transportsektoren. 

Først ved årsskiftet 2023/2024 har regjeringen omsider tallfestet en øvre grense på 20 dager for såkalt midlertidig busskabotasje. Danmark har satt en tilsvarende grense på 7 dager, og er av den grunn stevnet for EU-domstolen. ESA avventer trolig dommen før EØS-tilsynet eventuelt reiser sak mot den norske kabotasjebegrensningen.

7.2.3 Lufta er for alle

Alle flyselskaper som hører hjemme i EØS-området har i utgangspunktet fri adgang til å etablere nye flyruter i Norge, og mellom Norge og resten av EØS-området. Til tross for at den internasjonale luftfartskonvensjonen gir land anledning til å nekte utenlandske operatører å trafikkere innenlandsruter, er denne retten overstyrt av EØS-avtalen. Etableringsretten gir selskaper registrert i EØS-området anledning til å opprette ruter i Norge. Ungarske Wizz Air prøvde seg for et par år siden. Selskapet ble så upopulært i Norge på grunn av sin lønnsdumping og forsøk på fagforeningsknusing at selskapet frivillig trakk seg ut.

Totalberedskapskommisjonen gir denne beskrivelsen av situasjonen innen luftfarten:

«Konkurransehensyn fører til at flyselskapene ser på alternative forretningsmodeller for å kutte kostnader, inkludert å splitte opp virksomheten i flere juridiske enheter og å flytte deler av eller hele virksomheten til et annet EØS-land. Dette vil kunne ha betydning for muligheten til nasjonalt å dekke beredskapsbehov gjennom rettslig regulering. Etter det kommisjonen erfarer, har også flyselskapene i liten grad kapasitet og kompetanse i Norge på tyngre vedlikehold og vil derfor [være] avhengig av kjøp av tjenester fra andre land.»[150]

Igjen ser vi hvordan EØS-avtalen direkte og indirekte er en hindring for effektiv nasjonal beredskap. Et minstekrav burde være at Luftfartskonvensjonens adgang til å avvise utenlandsk kabotasje i norsk luftrom, gis forrang.

7.2.4 Taxi

I tillegg til områdene som her er nevnt, gir EØS-avtalen pålegg om såkalt maritim kabotasje og fullstendig deregulering av taxinæringen. Drosjesentraler har raskt kunnet formidle hendelser til politiet eller andre instanser fra hundrevis av biler i døgnkontinuerlig trafikk. EØS-tilsynet ESA har imidlertid pålagt Norge å fjerne både antallsbegrensning, kjøreplikt og tilknytningsplikt til drosjesentral, pålegg som Solberg-regjeringa realiserte gjennom taxireformen i 2020. Før jul 2023 foreslo regjeringa Støre å gjeninnføre sentraltilknytningsplikt.[151] Det er i skrivende stund uvisst når forslaget skal tre i kraft, og om ESA kan komme til å reise ny sak mot Norge. Tilsynet har varslet at dette kan skje dersom norske myndigheter prøver å reversere taxireformen.

På litt forskjellig vis slår konsekvensene av EØS-avtalens krav om deregulering og «fri flyt» inn på alle transportområder. Det blir mer og mer åpenbart at pålagt fragmentering og liberalisering er uforenlig med en styrket nasjonal beredskap i transportsektoren.

7.3 Norsk helseberedskap

Når det gjelder helseberedskap har det pågått prosesser lenge, spesielt i etterkant av koronapandemien. Det synes som om man i FHI og Helsedirektoratet er svært positive til en tettest mulig tilknytning til EU og EUs ulike enheter innenfor helseberedskapsområdet, på tross av at det er et faktum at helseberedskap politisk sett per i dag er medlemslandenes (og EØS-landenes) nasjonale ansvar. Det er bygget opp flere institusjoner og programmer i EU-regi.

I NOU 2023:17 om totalberedskapen er helseberedskap behandlet særskilt i kapittel 25. Men også kapittel 6 «Internasjonalt samarbeid» står sentralt på et overordnet nivå. Her nevnes EU, Norden og FN. De fleste vil sikkert være enige om at både nordisk samarbeid og arbeid i og gjennom FN er ukontroversielt og ønskelig. Det er noe mer problematisk at NOU-en synes å ha en temmelig ukritisk tilnærming til samarbeid med EU på dette området. Riktignok informerer NOU-en om at beredskapsarbeid fortsatt er et nasjonalt anliggende i EU. NOU-en redegjør nøye for de mange ulike samarbeidsmekanismene mellom Norge og EU på dette området, blant annet via EØS og via bilaterale avtaler.

Kommisjonens overordna synspunkter kan komprimeres til følgende sitat:

«Norge er avhengig av et velfungerende og velregulert internasjonalt samfunn. Flere av de største utfordringene er for store til at enkeltland kan håndtere dem på egen hånd. Mange av utfordringene vi står overfor har utspring utenfor vårt eget land og er grenseoverskridende, og der nasjonale virkemidler ikke er nok.»[152]

Det er lett å si seg enig i at internasjonalt samarbeid kan være nødvendig i de fleste av disse tilfellene. Men det åpnes ingen drøfting av hvor langt et slikt samarbeid bør gå,
hvor grensene bør settes, eller i hvilke situasjoner internasjonalt samarbeid støter opp mot nasjonal suverenitet og prinsippene for folkestyre. At det norske folk to ganger har sagt nei til EU-medlemskap og at dette kanskje burde ligge som forutsetning i bunn, forbigås i stillhet. Man legger til grunn et ganske ukritisk perspektiv, der internasjonalt samarbeid ikke bare er et virkemiddel, men synes å bli et mål i seg selv, fordi Norge angivelig ikke kan stå på egne bein.

Et eksempel nevnes av kommisjonen selv, når de i sin oppsummering og konklusjon skriver:

«Under pandemien fikk Norge tilgang til vaksiner på grunn av gode relasjoner til naboland og andre europeiske land. Kommisjonen ser at det ikke er realistisk å forvente at alle kriser i fremtiden vil kunne dekkes av de avtalene vi har i dag. Derfor er det viktig å arbeide for å videreutvikle og formalisere samarbeidet på områder der det er særlig behov for dette. Et eksempel er det pågående arbeidet med å få på plass en avtale om norsk tilknytning til det styrkede europeiske helseberedskapssamarbeidet.»[153]

Her ser man tilsynelatende bort fra at heller ikke EU og EØS-området er selvforsynt når det gjelder medisiner. Nederland er et EU-land som av den grunn har valgt å inngå avtaler med India om produksjon av medisiner og andre helseprodukter.[154]

EUs helseunion omfatter både regler som er EØS-relevante og regelverk som er utenfor EØS. Dette gjelder forordningen om EUs krisemyndighet HERA, som er et departement innenfor EU-kommisjonen. Norsk tilknytning er et arbeid Helse- og omsorgsdepartementet og statsråd Kjerkol har lagt høyt trykk på, og EU-kommisjonen har uttalt at den ønsker forhandlinger med Norge om dette.[155] Stortinget har ikke tatt stilling per januar 2024.

Høsten 2023 leverte regjeringa en ny stortingsmelding om helseberedskap, Meld. St. 5 (2023-2024) «En motstandsdyktig helseberedskap» med undertittel «Fra pandemi til krig i Europa». Denne meldinga er sterkt preget av en dramaturgi som skal bygge opp under en forståelse av at Norge er alene i verden, og at det truer farer på alle kanter. Svaret er gjennomgående: Tettest mulig samarbeid og integrering i EU på helseområdet, spissformulert slik: «Det finnes ikke et annet ansvarlig alternativ for Norge enn et forpliktende samarbeid med EUs styrkede helseberedskap».[156] Ingen skal tvile, kritiske stemmer er pr. definisjon uansvarlige. Dette er et dårlig utgangspunkt for en viktig debatt om Norges framtidige helseberedskap.

I NOU 2023:17 kapittel 25 om helseberedskap er fokus primært på den nasjonale beredskapen. Her framkommer mye interessant materiale om både utfordringer og muligheter innenfor Norges grenser og kapasiteter. I forhold til Kommisjonens noe ensidige fokus på avhengighet av EU med hensyn til vaksiner med mer, er det spesielt interessant å lese at det åpenbart finnes ressurser og muligheter nasjonalt som kan gjøre oss mindre avhengige av Kommisjonens foretrukne internasjonale samarbeid (les: med EU). I NOU-en heter det for eksempel:

«Kommisjonen har også fått innspill om at det bør ses på muligheter for å bygge opp nasjonal og nordisk produksjonskapasitet for forsyning av kritisk utstyr og materiell, inkludert vaksiner og legemidler. Det vises blant annet til helseforskningsmiljøer og tilgrensende fagmiljø innenfor livsvitenskap, og at etablert produksjonskapasitet i prosessindustri og vaksiner av fisk danner et mulig grunnlag for norsk produksjon av enkelte vaksiner og legemidler. Flere innspill fremhever også at det må ses på muligheten for å utvikle en produksjonskapasitet innenfor rammen av et nordisk samarbeid om vaksiner, legemiddelutstyr, smittevernutstyr og medisinsk-teknisk utstyr.»[157]

En annen side ved saken har dukket opp i kjølvannet av den såkalte Solberg/Finnes-skandalen. I Sindre Finnes sitt arbeid for NHO tok han kontakt med representanter for Høyre-regjeringen for å promotere oppbygging av en nasjonal bedrift for utvikling av vaksiner. Dette viser altså at selv i arbeidsgiverkretser ansees ikke nasjonal produksjon av legemidler som noen umulighet.

En annen utfordring ved EØS-avtalen, som direkte angår norsk helsevesen, er spørsmålet om tilstrekkelig folk og kompetanse. Beredskap handler ikke minst om fagkompetanse og menneskelige ressurser. Norske sykepleiere har i årevis ropt varsko om kronisk undermanning i helsesektoren. Sykehusene bruker 500 millioner kroner hvert år på innleie fra vikarbyråer for å dekke inn sykepleiermangelen. Siden 2012 har vikarbruken mer enn doblet seg i kommuner og på sykehusene, ifølge en Fafo-rapport.[158]

Slik «minker» behovet for å utdanne egne fagfolk, og kompetansen forsvinner. Her som ellers har devisen vært: Det er jo bare å importere rimelig arbeidskraft fra EØS-området. Helsepersonellkommisjonen bestrider denne importstrategien: «Pandemien har vist at Norge er sårbar overfor en avhengighet av utenlandsk arbeidskraft som fra en dag til neste ikke er tilgjengelig i situasjoner der vi trenger den mest», konkluderer utredningen.[159] Kortsiktige løsninger er det motsatte av å bygge beredskap. Når lønningene stiger og arbeidsløsheten minker i mange østeuropeiske land, velger mange utenlandske arbeidere å reise hjem. Utvandringen fra Norge til Polen setter nå nye rekorder. Tendensen forsterkes av en svak norsk kronekurs. Og der står Norge uten kvalifisert egen arbeidskraft.

7.4 Energiberedskap og EØS

Dagens (de)regulering av det norske kraftmarkedet skjer på EU-markedets og energibyrået ACERs premisser. Høystbydende får tilslaget på kraftbørsen og setter prisen for alle andre.
Reguleringsmyndigheten for energi (RME) påser at regelverket følges. Politisk innblanding er i utgangspunktet forbudt.

Når Energikommisjonen[160] likevel mener at vi bør basere vår strømberedskap og forsyningssikkerhet helt og holdent på markedet, er det en merkelig konklusjon, preget av
en usvikelig tro på markedets forrang for politisk styring. Tankegangen undervurderer endringer i energimiksen hos våre nærmeste naboer. De baserte seg før på termisk kraft som ikke er væravhengig; det vil særlig si kull-, olje- og kjernekraft.

I 2011, som respons på Fukushima-katastrofen i Japan, bestemte Tyskland seg for å avvikle sin atomkraft. Det kom på toppen av Energiewende fra 2000 med satsning på uregulerbar, fornybar kraft, blant annet vindkraft. Storbritannia og Danmark hadde planer for å avvikle sin kullkraft, hvilket nå langt på vei er realisert. Sverige begynte alt i 1999 å stenge ned flere av sine kjernekraftverk.

Med andre ord står Norge nesten alene igjen med en kraftforsyning som for nærmere 90 prosents vedkommende er stabil, regulerbar og fornybar. Det betyr at forutsetningene for nye utenlandsforbindelser med høy kapasitet var brutt allerede før de to siste kablene til Tyskland og Storbritannia kom i drift. Norge er blitt en mer ensidig garantist for andre lands forsyningssikkerhet, mens vår egen sikkerhet er blitt svekket.

Med dette som bakteppe virker det direkte uansvarlig å insistere på mindre nasjonal styring og kontroll med vår energiforsyning fordi EØS-avtalen krever det. Nei til EU bør derfor fastholde kravet om nasjonal politisk styring med kraftforsyninga. Folkestyreutvalget vil peke på at Energipakke 4, som innebærer mer begrenset nasjonalt handlingsrom og økt makt til EU-organet ACER, må avvises av regjeringa og/eller Stortinget. Det bør være en prioritert oppgave å stoppe denne videre maktoverføringen over norsk energipolitikk til EU.

Noter

[144] Nå er det alvor — Rustet for en usikker fremtid, NOU 2023:17, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-17/id2982767/

[145] Stortingets utredningsseksjon 9. september 2019: EØS-avtalen og handel med landbruksvarer mellom Norge og EU, https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/utredningsseksjonen/utredningsnotater/2019/eos-avtalen-og-handel-med-landbruksvarer-mellom-norge-og-eu-2019297.pdf

[146] Matsikkerhet og beredskap på landbruksområdet, Dokument 3:4 (2023−2024), https://www.riksrevisjonen.no/rapporter-mappe/no-2023-2024/matsikkerhet-og-beredskap-pa-landbruksomradet/

[147] NOU 2023:17, s. 271.

[148] Brigader Håkon Warø i Fri Fagbevegelse juni 2023, https://frifagbevegelse.no/njfmagasinet/forsvarstopp-roper-varsku-om-jernbanen--vi-kan-ikke-gjore-oss-avhengigeav-andre-6.158.966304.d0b0b3ba4f

[149] Fri Fagbevegelse 13.09.2023, https://frifagbevegelse.no/magasinet-for-fagorganiserte/svake-norske-regler-drar-kriminelle-turbiloperatorer-til-landet-advarer-sjafor-6.158.985461.592b65a4ae

[150] NOU 2023:17, s. 281.

[151] «Uvisst om ESA godtar sentrallås for drosjene», 08.01.24, https://neitileu.no/aktuelt/uvisst-om-esa-godtar-sentrallas-for-drosjene

[152] NOU 2023:17, s. 110.

[153] NOU 2023:17, s. 110.

[154] Dutch turn to India for medicines as Europe ‘is not self-sufficient’, ex-health minister warns, 16.01.24, https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/dutch-turn-to-india-for-medicines-as-europe-is-not-self-sufficient-ex-health-minister-warns/

[155] «Norge ett skritt nærmere EUs helseunion», 14.12.23, https://www.altinget.no/artikkel/norge-et-lite-skritt-naermere-eus-helseunion

[156] Meld. St. 5 (2023-2024), s. 37, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-5-20232024/id3015776/

[157] NOU 2023:17, s. 372-373.

[158] Vikarbruk i sykehus og kommunale helse- og omsorgstjenester, Fafo-rapport 2023:17, https://www.fafo.no/images/pub/2023/20852.pdf

[159] Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste, NOU 2023:4.

[160] «Mer av alt – raskere», NOU 2023:3.