Del 1 – 30 år med EØS: virkninger for folkestyre og suverenitet

En sentral begrunnelse for motstanden mot både EU-medlemskap og EØS-avtalen har vært og er hensynet til den norske selvråderetten og folkestyret.

EUs direktiver og forordninger påvirker folkestyret i Norge direkte på grunn av EØS-avtalen, men folkestyret påvirkes også indirekte. Det skyldes blant annet en generell aksept av EUs fire friheter og markedsliberalismen i byråkrati og deler av det politiske miljøet, selv uten konkrete krav i EØS-avtalen. Skillet mellom direkte og indirekte påvirkning av folkestyret er viktig å kjenne til, ikke minst fordi EU-regelverket er omfattende, komplisert og i stadig endring. Innenfor EØS-avtalen er det samtidig et betydelig, ubrukt handlingsrom for både nasjonale og lokale politiske beslutninger.

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992, var det en sentral forutsetning at avtalen skal være folkerettslig, og ikke overnasjonal som et EU-medlemskap. EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island på den ene siden, og EU på den andre skulle være to atskilte «pilarer» og nasjonal suverenitet og beslutningsprosesser skulle være vernet. Gjennom flere myndighetsoverføringer til EUs byråer som EASA (luftfart), ACER (energi) og ERA (jernbane), enten direkte eller indirekte via EØS-tilsynet ESA, har disse forutsetningene falt. EØS-avtalen har både formelt og reelt medført en inngripende avståelse av suverenitet.

1.1 Hva er folkestyre?

1.1.1 Overblikk over det norske folkestyret  

Demokrati kan defineres på flere måter. Demokratiet i Norge kan forstås med utgangspunkt i de styreformer som er omtalt i Grunnloven, kommuneloven og andre relevante lover. I Norge er det lange tradisjoner for at demokrati betyr at folk selv skal styre ved at vi velger personer til å representere oss, såkalt representativt demokrati. Grunnlaget for dette folkestyret ble lagt i 1814, og det er ofte folkestyre man mener når det snakkes om demokrati.

I 1979 var antallet kommunestyrerepresentanter 13772 og i 2023 var tallet 9111.
Figur 1.1: Antallet direkte folkevalgte til kommunestyrer i 1979 og 2023, og antallet kommuner i 1979 og 2023. Kilde: SSB.

I praksis innebærer folkestyre at det vernes om demokratiske institusjoner på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå etter hvert som samfunnet endres og samfunnets institusjoner må tilpasses nye krav som befolkningen i et velferdssamfunn stiller.[2] 

Folkestyre utøves både gjennom stortingsvalg og lokalvalg. «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget», heter det i Grunnloven § 49. Som det øverste demokratiske uttrykket for folkeviljen har Stortinget bred vedtakskompetanse med vanlig flertall. Samtidig setter Grunnloven enkelte begrensninger. Blant annet kreves det tre fjerdedels flertall for å avstå suverenitet etter § 115.

Norske kommuners selvstyre er grunnlovsfestet «innenfor nasjonale rammer», slik det står i kommuneloven. Begrensninger i det kommunale selvstyre må ha hjemmel i lov. Denne reguleringen bygger på erkjennelsen av at lokale demokratiske institusjoner blir en illusjon uten selvstyre (autonomi) i saker som gjelder lokale og regionale forhold og hvor tungtveiende grunner for nasjonale løsninger ikke er til stede. Norske kommuners rett til selvstyre har vært sentralt helt siden formannskapslovene i 1837,[3] og er nå også nedfelt i den nye kommuneloven som kom i 2018.[4] 

Men det er ikke tilstrekkelig at kommuner er selvstyrte, det kan man også si om for eksempel et aksjeselskap. Her er det eierne som utøver selvstyre innenfor lover, retningslinjer og systemer som gjelder for aksjeselskaper. Det særegne med kommuner er at de er folkestyrte, som betyr at de er styrt av innbyggerne som har valgt innbyggere (folkevalgte) til å representere seg. At kommuner skal være folkestyrte er også nå tatt med i formålsbestemmelsen til kommuneloven av 2018, men det er verdt å merke seg at «folkestyre» ikke var med i det opprinnelige forslaget til ny formålsbestemmelse i loven av 2018.[5] Nå er det tatt med også i denne loven at norske kommuner er både folkestyrte og selvstyrte. Det samme gjelder fylkeskommunene. Det er folkestyre som er det mest sentrale, og det er folkevalgte som innenfor nasjonale lover og regler som har den overordnete myndighet i dette selvstyre.

Antallet kommuner og fylker påvirker hvor mange representanter som velges til kommune- og fylkestingsstyrer. Folkevalgte er bindeleddet mellom kommunene og innbyggerne, som også inkluderer arbeidsinnvandrere som har jobb i firmaer som utfører arbeid i kommunen. Hvor mange folkevalgte det er i en kommune, har uansett stor betydning for hvordan kommunen kan ivareta både de lovpålagte oppgavene, men også de generelle oppgavene som er knyttet til samfunns- og næringsutvikling.[6] Konsekvensene av reduksjon i antallet lokale folkevalgte var lite debattert da Regjeringen Solberg gjennomførte kommunereformen i 2014. Solbergs oppmerksomhet var rettet mot å redusere antallet kommuner fra 428 til nærmere 100 «robuste» kommuner. Flere politikere og innbyggere var motstandere av reformen, og det var en sterk mobilisering mot den.[7] Mange fryktet både lengre avstand til viktige tjenester og avfolking av distriktene. Resultatet ble da heller ikke en reduksjon til 100 kommuner, men til 356. I alt 11 kommuner ble tvangssammenslått mot innbyggernes vilje. Bare én av disse tvangssammenslåingene er omgjort, mens det har vært strid om én annen.[8] Manglende oppfølging av de tvangssammenslåtte kommunene har skapt politisk uro flere steder i landet, fordi oppløsning av tvangssammenslåtte kommuner var et valgløfte fra Sp, som dessuten flere mener er nedfelt i formuleringer i Hurdalsplattformen.[9] 

Regionreformen, med sammenslåing av fylker, ble iverksatt av et politisk stortingsflertall og uten særlig debatt på forhånd. 19 fylker ble til 11 fra 1. januar 2020. I tida etter har det blitt stilt flere spørsmål om viktigheten av fylker, geografi og oppgavefordeling. Resultatet er at tre storfylker ble oppløst 1. januar 2024 og at antallet fylker har økt fra 11 til 15, etter at Troms/Finnmark, Vestfold og Telemark samt Viken er oppløst.

Hvis vi ser på antallet folkevalgte representanter over tid, ser vi en kraftig reduksjon. Statistikken fra SSB viser at antallet direkte folkevalgte til kommunestyrer er redusert med 4 436 representanter i perioden 1979 til 2019.[10] Ved kommunevalget i 2023 er det ytterligere reduksjon og bare 9111 ble valgt som kommunestyrerepresentanter, mot 13 772 i 1979. Sterkest reduksjon er det mellom 2015 og 2019-valget. Reduksjonen på 1 285 kommunestyrerepresentanter sammenfaller med at antallet kommuner ble redusert fra 426 til 356. Vi ser en lignende reduksjon også i fylkeskommunen, og antallet folkevalgte til fylkeskommunen er redusert med 436 representanter fra 1979 til 2023. Totalt er altså antallet folkevalgte i fylker og kommuner redusert med 5097 representanter fra 1979 til valget i 2023.[11]

1.1.2 Folkestyre i debatten om EU-medlemskap og EØS

Ønsket om å bevare folkestyre og nasjonal suverenitet var hovedargumenter for nei-siden foran folkeavstemningene både i 1972 og 1994. Dette var trolig avgjørende for at flertallet av velgerne stemte nei til norsk EU-medlemskap.[12]

Nei-siden er politisk bredt sammensatt. Hensynet til folkestyre er fortsatt et samlende argument på tvers av partipreferanser og andre politiske skillelinjer. EU-debatten skiller seg fra andre politiske spørsmål ved at den ikke bare handler om innholdet i politikken, men hvordan beslutningene skal tas, på hvilke premisser og av hvilke organer og myndighetspersoner.

EØS-avtalen ble vedtatt av Stortinget i oktober 1992, uten at det ble avholdt noen folkeavstemning. Både fra juridisk og statsvitenskapelig hold er det anført at Norges forhold til EU og særlig EØS-avtalen er udemokratisk og en svekkelse av norsk suverenitet. For tjue år siden fastslo Makt- og demokratiutredningen (2003) at folkestyret er svekket. Makt er overført til markedet, multinasjonale konserner, uavhengige forvaltningsorganer og rettslige institusjoner – i Norge og i utlandet. Et sentralt element i denne utviklingen er EØS-avtalen.

Likeledes påpekte Europautredningen (2012) at EØS-avtalen – og annen EU-tilpasning – skaper et betydelig demokratisk underskudd i Norge. I utredningen heter det blant annet: «Selv om det… kan argumenteres både for at EØS, Schengen og de andre avtalene med EU er demokratiske og udemokratiske, er det etter Utvalgets syn klart at de lider av klare demokratiske svakheter.»[13]

Allerede under Stortingets høring om Schengen-avtalen i 1997, advarte Eivind Smith, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, om at EØS-avtalen gir et misvisende skinn av suverenitet:

«... EØS er mye mer bindende for oss enn det formelt sett ser ut som. I noen sammenhenger, men aldri før i Stortingets bygninger, har jeg sagt at på sett og vis er EØS en konstitusjonell katastrofe, ikke økonomisk eller på annen måte, men en konstitusjonell katastrofe rett og slett fordi den går på at vi later som om vi er suverene i ganske mye større grad enn vi reelt sett er.»[14] 

I boken Folkestyrets varige spenninger påpeker professor emeritus Johan P. Olsen at EØS-avtalen gjør reglene for EUs indre marked til norsk lov på en måte som uthuler Stortingets rolle som lovgiver.[15]

1.1.3 Byråkratiet overtar for politikerne

Norges forhold til EU utspiller seg i stor grad på administrativt nivå. I det daglige er det ulike deler av embetsverket som pleier Norges forhold til EU gjennom seminarer, komiteer, ekspertgrupper og så videre. Omvendt forholder EU-organer og byråer seg særlig til norske direktorater, departementer og tilsynsorganer. Det meste handler om hvordan eksisterende eller forestående EU-regelverk skal gjennomføres og praktiseres i Norge.

Allerede i 1988, noen år før EØS-avtalen var kommet i stand, ga daværende statsminister Gro Harlem Brundtland forvaltningen instruks om å harmonisere norske lover og forskrifter til EUs regelverk.[16]

Både i det sentrale byråkratiet og i norske kommuner og fylkeskommuner er praktisering av EØS-regelverk en stor del av hverdagen. Ved motsetninger i forholdet mellom norske politiske styringssignaler og EØS-reglene, viser forskning fra blant annet ARENA Senter for Europaforskning, at det norske byråkratiet oftest lener seg på EØS-reglene på bekostning av den norske forståelsen og handlingsrommet.[17] 

Denne utviklingen har vært underkommunisert i den norske debatten, til tross for at den innebærer en undergraving av det norske folkestyret.

1.2 Kommersialiseringen har svekket folkestyre

1.2.1 Manglende folkevalgt styring og kontroll

Tradisjonelt har det offentlige samarbeidet med private aktører for å løse oppgaver som det offentlige har ansvar for. Men det har skjedd store endringer de siste 30 årene. Stadig flere og nye oppgaver utføres nå av private kommersielle aktører – på vegne av det offentlige. Eksempler her er mye av busstrafikken, flere helsetjenester, strømleverandører, barnevern, arbeidsformidling og drift av flyktningmottak. Det overordnede målet har ifølge pådriverne vært å spare offentlige penger.

På denne måten er mange offentlige goder blitt gjort om til «prisede varer» og blir styrt av økonomi og ikke ut fra enkeltpersoners og samfunnets behov. Paradokset er at ingen forskning, nasjonalt eller internasjonalt, har vist at man med denne privatiseringen og kommersialiseringen oppnår målet om effektiv bruk av innsatsressurser.[18] Derimot er det godt dokumentert at eiere av private velferdsselskaper tar ut store verdier som skulle vært brukt til velferd.[19] Konsekvensen er blant annet dårligere lønns- og arbeidsvilkår for ansatte, i tillegg til at den politiske innflytelsen både med økonomien og selve oppgaven blir svekket.[20] 

Innbyggerne i Norge må kunne stole på at politikerne som er valgt vil ivareta innbyggernes interesser i tråd partiprogrammer og valgløfter. Dette er avgjørende for tilliten til politikerne og systemet med folkestyre. Utfordringen nå er at det politikerne har gjort, er å etablere systemer for offentlige virksomheter som i stor grad setter politikerne på sidelinja, slik at de blir ute av stand til å styre og kontrollere både tjenestene og økonomien som er knyttet til dem.  

1.2.2 Sammenhengen mellom kommersialisering og EØS

Hvor mye av kommersialiseringen skyldes regler vi har fått inn via EØS-avtalen og hva skyldes internasjonale trender som Norge selv har valgt å følge? Oversikten under viser forhold og reguleringer som påvirker offentlige tjenester og goder:

Hva påvirker offentlige tjenester?
Figur 1.2: Hva påvirker offentlige tjenester? Kilde: Fanny Voldnes 02.04.2022, Kommunekonsult.

Noe av reguleringen som er knyttet til de disse forholdene er direkte oppfølging av EØS-avtalen, som Lov om offentlige anskaffelser, mens andre, som å ta i bruk forretningsregnskap, er nasjonalt bestemt, men likevel sterkt påvirket av internasjonale trender blant annet fra EU.  

Bruk av forretningsregnskap i det offentlige en slik trend. Formål er å vise «hva en tjeneste koster» i stedet for «hva pengene er brukt til». Dette er ikke noe Norge er pålagt ut fra EØS-avtalen, men helt i tråd med markedsliberaliseringen av offentlig sektor. Det er godt dokumentert at rapportering om «hva tjenester koster» er uklare beregninger som er misvisende. I mer enn halvparten av offentlige virksomheter brukes nå systemer for å vise «hva tjenesten koster».[21] 

Hva en tjeneste koster/Hvordan er pengene brukt?

«Hva en tjeneste koster?» er en usikker beregning som:

  • viser bedriftsøkonomisk lønnsomhet
  • tilrettelegger for privatisering
  • fremmer offentlig-private løsningerkrever nye lover som begrenser offentlig innsyn

 

«Hvordan er pengene brukt?»:

  • er koblet tett til budsjett og politiske vedtak
  • er laget for offentlige virksomheter (velferd)
  • skiller mellom penger brukt til investering og drift

Det er hvordan pengene er brukt som er nyttig informasjon for politiske beslutninger. Det er slike beløp politikerne kjenner og som kan sammenholdes mot budsjetter og politiske vedtak. Et slikt system brukes fortsatt i norske kommuner, men har vært og er under stadig press.[22] Systemet må ikke forveksles med det statlige kontantprinsippsystemet, som blant annet ikke har et skille mellom hva som brukes til drift og hva som brukes til investeringer. Fagforbundet har i lang tid argumentert for at det kommunale budsjett- og regnskapssystemet bør brukes i all offentlig forvaltning nettopp fordi det sikrer bedre kontroll og oppfølgingsmulighet for politikere.[23]

Både nasjonal og internasjonal forskning har vist at bruken av et system for offentlig tjenester innrettet på å vise «hva det koster», fører til svekket politisk kontroll og styring med offentlige midler, i tillegg til at det tilrettelegger for privatisering.[24] 

1.2.3 Svekket offentlig innsyn

Forskning har vist at når offentlig virksomhet skal konkurrere med private aktører, så medfører det krav om hemmelighold også i den offentlige virksomheten. For mange offentlige virksomheter er forretningshemmeligheter en utfordring. For eksempel har kommuner tradisjonelt hatt stor nytte av å samarbeide om å finne gode løsninger for tjenester. Når en kommune har funnet en god løsning, så deles den med andre kommuner som kan gjøre det samme og utvikler løsningen videre.[25] Dette er en forståelse som er helt fremmed i forretningsverden, hvor konkurranse og profitt er styrende.

Det er fremmet flere forslag med krav om åpenhet om økonomi og om hvem som eier selskaper som får penger for å utføre oppgaver på vegne av det offentlige. Hensikten er å sikre bedre informasjon til offentligheten og bedre beslutningsgrunnlag for politikerne. Et slikt forslag ble fremmet av Fagforbundet da ny kommunelov ble behandlet i Stortinget i 2018. Forslaget var at kommuner burde ha en egen lovhjemmel for å kunne påse at tilskudd gitt fra kommunen blir brukt slik det er tenkt.[26] Forslaget fikk ikke flertall, men ble støttet av Ap, Sp, SV, Rødt og MDG.

Den ideelle organisasjonen Publish What You Pay (PWYP) fikk gjennomslag for Land-for-land-rapportering i årsregnskapet for selskaper i Norge i 2014.[27] PWYP var også aktiv i forbindelse med at EU innførte et direktiv med en svakere rapportering enn den norske, men uten å lykkes.[28] PWYP har foreslått en utvidelse og forbedring av den norske rapporteringen. Såkalt Utvidet land-for-land-rapportering vil bety at multinasjonale selskap må vise inntekter, kostnader og betalt skatt for hvert enkelt land, i årsregnskapet sitt. Argumentet for bedre rapportering har blitt møtt med at Norge ikke ensidig kan innføre slik rapportering. Dette argumentet burde falle bort nå, ettersom Australia nylig sendte på høring et forslag til en strengere rapportering enn den vi har i Norge.[29] 

Tax Justice Norge fikk i 2019 gjennomslag for at Norge skal ha et åpent offentlig register over reelle eiere.[30] Med reell eier menes en person, ikke et selskap som gjerne inngår i en komplisert selskapsstruktur. Loven og forskriften er ikke trådt i kraft.[31] TJN er heller ikke fornøyd med at bare eiere med mer enn 25 % eierskap skal med i registeret[32], og jobber for å innskjerpe kravet til å omfatte alle reelle eiere. I denne sammenheng er det bekymringsfullt at EU-domstolen høsten 2022 konkluderte med at et åpent register over reelle eiere vil bryte med menneskerettighetene fordi det ikke beskytter investorenes personvern.[33] Dette har medført at Norge har utsatt den varslede ikrafttredelsen av loven, som opprinnelig var 1. januar 2024.

Det er helt nødvendig med åpenhet om økonomi, betalt skatt og hvem som eier selskaper, inklusive de selskapene som utfører oppgaver på vegne av det offentlige. Her er EU en bremsekloss. Det er viktig at norske politikere må kunne forsikre innbyggerne og velgerne om at de vet hvordan pengene som bevilges faktisk blir brukt. Hensikten er å hindre at penger forsvinner ut av landet eller på annen måte ender hos private investorer, i stedet for å bli brukt til det som folkevalgte har bestemt at pengene skal brukes til.

1.2.4 EØS-tilsynet ESA og seriøsitetskravene

Anskaffelsesregelverket medfører begrensninger i det politiske handlingsrommet. Et vesentlig spørsmål er hvilke seriøsitetskrav som kan stilles. Overvåkingsorganet ESA, som skal føre tilsyn med at EØS-regelverket etterleves i EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein, mener at flere av kravene som skal sikre seriøse leverandører bryter med EØS-avtalens frie konkurranse. ESA startet i november 2019 en skriftlig prosess med Norge angående begrensninger for antall underleverandører.[34] I forskriften om offentlige anskaffelser ble det i 2016 innført krav om at en entreprenør kan ha maksimalt to underleverandører. Kravet skal sikre bedre kontroll av virksomhetene og med arbeidsvilkårene. ESA mente bestemmelsen var i strid med EU-direktivet om offentlige anskaffelser og EØS-avtalen.

I juni 2020 sendte ESA også et nytt brev til regjeringen. Denne gangen ba de om opplysninger om lokale vedtekter ved offentlige anskaffelser. De mest kjente er Skiensmodellen og Oslomodellen. ESA går lenger enn å ta for seg antall ledd underleverandører. De stiller spørsmål ved krav til at alle transaksjoner skal skje over bankkonto. De stiller spørsmål ved krav om faste ansettelser. ESA mener det ikke kan kreves faste ansettelser når arbeidet er midlertidig.

Regjering, kommuner, fagbevegelse og arbeidsgivere har stått sammen i forsvar for norsk forskrift og modeller uten å vike en tomme. I sitt svar til ESA i oktober 2020 argumenterer regjeringen for at seriøsitetsmodellene både er passende og nødvendige tiltak for å oppnå målet om å bekjempe arbeidslivskriminalitet, sosial dumping og uakseptable arbeidsvilkår.[35]

I februar 2024 varslet ESA at saken avsluttes uten krav om at norske regler må endres. EØS-tilsynet understreker at saken avsluttes av hensyn til sine begrensede ressurser og stor saksmengde. I vedtaket presisere ESA at avgjørelsen ikke kan tas til inntekt for at ESA anser de nasjonale reglene og forvaltningspraksis for å være i samsvar med EØS-retten.[36]

Terskelverdier ved anskaffelser

I anskaffelsesregelverket (herunder også forsyningsforskriften og konsesjonskontraktforskriften) er det beløpsgrenser som fastsetter hva slags regler som gjelder for de aktuelle innkjøpene. Det finnes både nasjonale terskelverdier, som angir plikt til å utlyse et innkjøp i Norge, og EØS-terskelverdier, som betyr et det må kunngjøres for konkurranse i hele EØS-området.

EØS-terskelverdiene revideres hvert annet år av EU-kommisjonen, og settes tilsvarende i Norge av departementet. Gjeldende terskelverdier er for 2022-2024. Det er ulike terskler på ulike områder, blant annet:

  • EØS-terskelverdien for statlige myndigheters vare- og tjenestekontrakter er 1,4 millioner, og for andre oppdragsgivere (unntatt kommuner) er terskelverdien 2,2 millioner.
  • Bygge- og anleggskontrakter 56 millioner kroner (alle oppdragsgivere).
  • Kontrakter om helse- og sosialtjenester 7,8 millioner kroner.

 

1.3 Begrensninger for folkestyre innenfor EØS-avtalen

1.3.1 EØS-avtalens system og forutsetning

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992, var det en sentral forutsetning at avtalen skal være folkerettslig eller mellomstatlig, og ikke overnasjonal som et EU-medlemskap. EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island på den ene siden, og EU på den andre skulle være to atskilte «pilarer». Lovgivende, utøvende og dømmende myndighet skulle fortsatt være nasjonal, med noen få avtalte unntak. Med andre ord: EØS-avtalen skulle ikke utfordre nasjonal suverenitet, og det var begrunnelsen for at saken skulle avgjøres av Stortinget og ikke i en folkeavstemning, slik man hadde hatt om EU-medlemskap i 1972 og senere i 1994. EFTA-landet Sveits hadde folkeavstemning om EØS-avtalen, der det ble nei-flertall, og Sveits er derfor ikke del av EØS.

I EU kan rettsakter ha direkte virkning i medlemslandene, selv om de ikke er gjennomført nasjonalt. I EØS må de formelt gjennomføres av norsk lovgiver før de regnes som gjeldende rett. Gjennom rettspraksis er det likevel utviklet prinsipper som langt på vei gir samme direkte virkning som for EUs medlemsland. Det er en klar tendens at norsk rett tolkes i overensstemmelse med ikke-gjennomførte rettsakter. Staten kan bli erstatningsansvarlig hvis noen lider tap som følge av manglende gjennomføring.

Oversikt over to-pilar-systemet i EØS.
Figur 1.3: To-pilarsystemet i EØS, med EFTA-institusjonene til venstre og motsvarende i EU på høyre side. I midten de felles EØSorganene, blant annet EØS-komiteen der nye EU-regler vedtas innlemmet i EØS-avtalen.

EØS-avtalen satte etter ordlyden begrensninger for ESA og EFTA-domstolens muligheter til dynamisk tolkning. Artikkel 6 sier at avtalen skal fortolkes i samsvar med relevante rettsavgjørelser fra tiden før den ble undertegnet, det vil si 2. mai 1992. Likevel ser vi at ESA og EFTA-domstolen også følger EU-domstolens nyere praksis. EØS har altså vist seg å binde Norge til den rettsskapende virksomheten til domstolen i en organisasjon vi ikke er medlem av. Norske domstoler følger også i stor grad EU-domstolens praksis, med direkte konsekvenser for norske borgere og firma.

Sentralt for EU-domstolens praksis er det å fremme unionens videre integrasjon, det vil si overføring av myndighet fra landene til EU-nivå. Når denne praksisen er styrende for EØS, betyr avtalen en fortolkningsmåte på tvers av Grunnlovens suverenitetsvern. Et eksempel er EFTA-domstolens avgjørelse i hjemfallssaken, som fastsatte forholdet mellom offentlig og privat eierskap til norske vannkraftressurser selv om det i EØS-avtalens artikkel 125 står at den «skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten».

1.3.2 Oppsmuldring av to-pilarsystemet

EØS-avtalens forutsetning er at overføring av myndighet fra Island, Liechtenstein og Norge bare skal skje til EFTA-pilaren, det vil si til ESA og EFTA-domstolen. Ikke desto mindre har myndighet blitt overført direkte til EU etter en énpilar-modell, som i tilfellet med jernbanebyrået ERA. Myndighetsoverføring på energi- og finansområdet er i praksis også en énpilar-variant, men skjer i form av kopivedtak formelt kanalisert gjennom ESA.

Bruddet med to-pilarsystemets prinsipper var i 2020 kommet så langt at daværende ESA-president Bente Angell-Hansen fant grunn til å advare. Hun pekte blant annet på at «når en én-pilarløsning blir valgt, forsvinner muligheten til å bringe en sak inn for EFTA-domstolen».[37]

EU har bygd ut et omfattende forvaltningsapparat, også utover EU-kommisjonen i Brussel. De rundt førti EU-byråene dekker områder som energi, finans, miljø, samferdsel, forsvar og justis. Noen, som miljøbyrået i København, håndterer informasjon og rådgivning, men stadig flere byråer har overnasjonal beslutningsmyndighet.

Norge deltar i 31 av EU-byråene[38]. EU-byråer og overvåkingsorganet ESA har fått direkte myndighet i Norge på ulike områder. Det europeiske flysikkerhetsbyrået i Köln kan for eksempel bestemme typesertifisering for nye fly og gi påbud om reparasjon og kontroll overfor norske flyselskap. ESA kan bøtelegge norske flyselskap som bryter lisensen eller regelverket. ESA har også fått myndighet til å bøtelegge firma i Norge som ikke følger EU-regelverket for legemidler. EUs kjemikaliebyrå i Helsinki avgjør hvilke kjemikalier som kan brukes i Norge. Via kopivedtak i ESA kan EUs finanstilsyn gjøre vedtak overfor norske banker, pensjonskasser og andre finansinstitusjoner samt overstyre det norske finanstilsynet.

Stortinget vedtok i juni 2016 å innordne Norge i EUs finanstilsyn. Senterpartiet, Krf, SV, MDG samt én representant fra Venstre stemte mot. Regjeringen hadde gitt opp den opprinnelige norske posisjonen om å beholde nasjonal kontroll over finanstilsynet. I stedet ble overvåkingsorganet ESA et formelt mellomledd, men det er EU-tilsynene som skriver utkast til vedtak og det er i praksis en forutsetning at ESA gjør likelydende vedtak. Reelt ligger altså myndigheten hos EU-byråene.

EUs system for finanstilsyn – ESFS, The European System of Financial Supervisors – består av tre ulike tilsyn og et risikoråd. De tre tilsynene er: Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA), Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA) og Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA). Tilsynet kan gripe inn og gjøre vedtak direkte overfor nasjonale banker, pensjonskasser og andre finansinstitusjoner, og kan fatte bindende beslutninger dersom nasjonale tilsynsmyndigheter i EFTA-landene ikke kommer til enighet. Det kan treffes bindende vedtak og ilegge bøter som gjelder direkte i Norge. Tilsynet har også myndighet til å regulere forbud av spareprodukter og visse typer finanshandel.

I mars 2018 vedtok Stortinget EUs tredje energimarkedspakke, som medførte suverenitetsavståelse på energiområdet. Senterpartiet, KrF, SV og Rødt stemte mot. European Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), som ble opprettet med denne energipakken, har ikke bare en rådgivende rolle overfor EUs organer eller bidrar til utviklingen av nytt regelverk på energiområdet. Energibyrået har også håndhevings- og vedtaksmyndighet. ACER skal overvåke både nasjonale reguleringsmyndigheter og systemoperatører i landene. Hensikten er å påse at EUs regelverk for elektrisitets- og gassmarkedet følges og gjennomføres.

Norge er ikke vanlig medlem av ACER og har heller ikke stemmerett. Reelt sett blir Norge likevel bundet av energibyråets vedtak. For EFTA-landene er det laget en konstruksjon der overvåkingsorganet ESA formelt skal gjøre vedtak på vegne av ACER, men vedtakene skrives av ACER. ESAs vedtak går deretter via Reguleringsmyndighet for energi i Norge (RME), som ifølge EU-regelverket må være uavhengig av nasjonale myndigheter. RME skal kopiere og gjennomføre vedtakene fra ESA, og kan ikke instrueres verken av regjering eller storting. Det lages med andre ord en kjede av kopivedtak fra EU-byrået til norske aktører. Andre deler av energimarkedspakken – forordning 714/2009 om grensekryssende elektrisitet – medfører myndighetsoverføring til ESA overfor private om å hente inn opplysninger og gi bøter dersom det er brudd på opplysningsplikten. Dette gir ESA en direkte myndighet i Norge.

Myndighetsoverføringen for finanstilsyn ble vedtatt etter Grunnloven § 115 om suverenitetsavståelse. De andre myndighetsoverføringene til EU-byråer og ESA har Stortinget vedtatt med vanlig flertall etter Grunnloven § 26. Her er noen sentrale saker:

  • 2005: Det europeiske flysikkerhetsbyrået i Köln (EASA) får kompetanse til å bestemme typesertifisering for nye fly og gi påbud om reparasjon og kontroll overfor norske flyselskap. Tvister avgjøres av EU-domstolen.
  • 2008: Det europeiske kjemikaliebyrået i Helsinki (ECHA) setter vilkår for registrering av kjemikalier. Adgangen til å innføre nasjonale forbud eller avgifter mot skadelige stoffer er svært begrenset. Tvister avgjøres av EU-domstolen.
  • 2012: Stortinget gir overvåkingsorganet ESA kompetanse til å bøtelegge norske flyselskap som bryter lisensen eller regelverket. EFTA-domstolen avgjør klagesaker.
  • 2017: Aksept av pediatriforordningen om kontroll av legemidler for barn innebærer at ESA får direkte bøteleggingsmyndighet i Norge.
  • 2018: Stortinget vedtar EUs tredje energimarkedspakke, med formell myndighetsoverføring til ESA.
  • 2021: Med Stortingets vedtak av EUs fjerde jernbanepakke overføres det myndighet til EU-kommisjonen og jernbanebyrået ERA.

 

1.3.3 Innvirkning på Stortingets rolle som lovgiver

EØS-avtalen ble vedtatt av Stortinget etter Grunnloven § 115 (som den gangen var § 93) med tre fjerdedels flertall, som hjemler suverenitetsavståelse på et «saklig begrenset område» til en internasjonal organisasjon Norge er medlem av. Den vanlige forståelsen er at kravet om saklig begrenset område gjelder der organisasjonen får myndighet til å treffe direkte bindende vedtak overfor norske borgere eller firma. I paragrafens andre ledd heter det at den ikke gjelder tilfeller som er rent folkerettslige, det vil si der bare Norge som stat blir bundet. Ifølge Brundtland-regjeringen i 1992 var det ESAs tvangsmyndighet i konkurransesaker som gjorde det nødvendig å bruke § 115, EØS-avtalen mente regjeringen ellers var en folkerettslig avtale. Dette ble lagt til grunn av Stortinget.

I dag ser vi at EØS-avtalen har utviklet seg utover det som med rimelighet kan kalles et saklig begrenset område. Tvert imot har suverenitetsavståelsene gjennom EØS vist seg å være vidtrekkende og uklart avgrenset. Den norske forutsetningen om en saklig avgrenset avtale har kommet i konflikt med EUs like klare forutsetning om en ekspansiv avtale som tilpasses EU-retten. Ulike norske regjeringer og stortingsflertall har dessuten akseptert og også tatt initiativ til innføring av EU-regelverk utenfor de handels- og konkurranseforholdene som EØS-avtalen i utgangspunktet skulle gjelde. Det kan man politisk velge å gjøre, men det er ikke uten omkostninger for den nasjonale suvereniteten og folkestyret.  

Europautredningen: EØS har blitt mye mer omfattende

Europautredningen fra 2012 omtaler en del argumenter for at Norges avtaler med EU er problematisk for demokratiet:

«– EØS-avtalen har etter hvert vist seg å bli mye mer omfattende og forpliktende enn opprinnelig antatt, og det kan diskuteres hvor mye lenger Stortingets samtykke fra 1992 kan gi politisk legitimitet.

– Stortingets stilling er svekket på alle de områder som påvirkes av EU-tilpasningen, og det er små muligheter for parlamentarisk styring. Prosedyrene for konsultasjon tjener i første rekke til å legitimere regjeringens europapolitikk.

– Det er begrensete muligheter for reell parlamentarisk og politisk ansvarliggjøring av regjeringen og myndighetene i EU/EØS-saker.

– Norges tilknytningsform til EU er demokratisk tilslørende ved at den gir inntrykk av større

nasjonal selvråderett enn det som reelt er tilfelle.»[39] 

1.3.4 Hvilke områder omfattes av EØS?

Det er blitt enklere å liste opp hva som har gått fri av EØS-avtalen, enn å oppsummere alle de mange og ulike samfunnsområdene der EØS gjør seg gjeldende. Råderetten over naturressursene, alkoholpolitikken, likestilling, distrikts- og regionalpolitikken og ivaretakelse av faglige rettigheter er noen eksempler der avtalen griper inn i en helt annen grad enn forutsatt av Stortinget da avtalen ble godkjent. Vi ser også EØS-avtalen slå inn på så ulike rettsområder som forvaltningsrett, erstatningsrett og regelverket for offentlige anskaffelser.

EØS-avtalen har fått en vidtrekkende, tosidig dynamikk: For det første er det tatt inn nytt regelverk som ikke naturlig faller innenfor EØS-avtalens markedsområde. For det andre bedrives det en utstrakt nytolkning av eksisterende regelverk. Overvåkingsorganet ESA, EFTA-domstolen og endog norske domstoler følger EU-domstolens nye praksis, og lar hensynet til rettsenhet med EU veie tungt, slik at det i realiteten er den som i siste instans fortolker avtalen.

Som nevnt i punkt 1.1.1 sier Grunnloven § 49: «Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget.» Det kan settes spørsmålstegn ved om dette er realiteten i utformingen av lovene på de områdene som EØS-avtalen gjelder. Nærmere 15 000 lover fra EU er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS. Bare i 2021 ble 662 rettsakter tatt inn i EØS-avtalen. Størsteparten av regelverkene er forordninger, som må innføres ordrett i norsk rett.[40] Selv om mesteparten av direktivene og forordningene kan være fornuftige nok, uthuler dette i praksis Stortingets rolle som lovgiver og regjeringen som forskriftsmyndighet. For å omskrive grunnlovsbestemmelsen nærmere realitetene: Folket vedtar Norges lover gjennom Stortinget, men gjennom EØS-avtalen vedtas mange lover med påholden penn fra EU.

En vesentlig kritikk av EU-parlamentet er at hastig og overfladisk saksbehandling gjør den folkevalgte kontrollen og myndigheten lite reell. Dette er en generell utfordring for de fleste politiske organ, men på Stortinget ser vi at det ikke minst kommer på spissen i behandlingen av EØS-reglene.

Vanlig praksis er at nye regelverk fra EU månedlig tas inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen, der representanter fra EFTA-landene Norge, Island og Liechtenstein møter EU. Måten regjeringen forankrer godkjennelsen på, er gjennom en relativt summarisk gjennomgang i Stortingets Europautvalg. Det utarbeides grundige bakgrunnsdokument av Stortinget før møtene i Europautvalget, men det grunnleggende problemet består: Mange saker på kort tid gjør det svært utfordrende å få realitetsdrøftinger av hva de nye regelverkene faktisk betyr. Direktiver og forordninger som krever lovendringer blir rett nok gjenstand for egen stortingsbehandling før de blir innført.

1.3.5 Sivilsamfunnets påvirkningsmulighet

Departementene henter innspill til EU/EØS-regelverk både gjennom høringer og faste grupper for medvirkning, der næringsliv og sivilsamfunnets organisasjoner kan delta. Når regelverket er vedtatt i EU og skal innføres i EØS-avtalen, er det imidlertid lite rom for endringer, så fremt norske myndigheter ikke krever unntak, og får aksept for dette fra EU-siden, eller bruker vetoretten i EØS. Det gjelder særlig forordninger, som skal innføres ordrett i norsk lov eller forskrift.

Selv om gjennomføringen av EØS-avtalen har skjedd med et betydelig flertall på en rekke storting, har det vært et fravær av åpen og opplyst offentlig samtale – som Grunnloven foreskriver – fra Stortingets side om de mange EU-tilpasningene. Det er kun i noen få enkeltsaker, som tilknytningen til energibyrået ACER våren 2018, at det blir en større debatt rundt Stortingets behandling.

«Om nødvendig skal det også tas i bruk»

Da EØS-avtalen ble vedtatt av Stortinget viste flertallet til vetoretten som en garanti for norsk suverenitet. I Stortingets EØS-debatt 15.-16. oktober 1992 uttalte daværende statsminister Gro Harlem Brundtland om vetoretten: «Vi har ikke kjempet fram det regelverket i EØS-avtalen uten grunn. Vi har gjort det fordi om nødvendig skal det også tas i bruk.»[41]

1.3.6 Veto-/reservasjonsretten som ikke brukes

En grunnleggende forskjell mellom et EU-medlemskap og EØS-avtalen, er at i EØS har EFTA-landene formelt ikke overført lovgivningsmyndigheten. Det betyr at norske myndigheter hver gang står fritt til å akseptere eller avvise nye regler fra EU når de skal innføres i EØS.

Vetoretten, også kalt reservasjonsretten, er en avtalefestet del av saksgangen i EØS. Retten til å avvise at nytt regelverk tas inni EØS-avtalen, er således en del av handlingsrommet Norge har. I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at handlingsrommet i EØS skal brukes: «Handlingsrommet i avtalen skal utredes og brukes aktivt, og det skal jobbes målrettet for å forsvare norske interesser overfor EU.»[42]

Når en lov er vedtatt i EU, blir den lagt frem for de tre EFTA-landene som er tilsluttet EØS. De nye lovene godkjennes i EØS-komiteen der EU-ambassadørene fra Norge, Island og Liechtenstein hver måned møter EU-kommisjonen. Det er normalt EU som legger frem nye direktiver og forordninger for EØS-komiteen.

I EØS-komiteen har EU og EFTA hver sin stemme. Det er altså EFTAs representant som på vegne av Norge, Liechtenstein eller Island kan nedlegge veto. Det betyr at et norsk «nei» må legges fram på forhånd når saken behandles i EFTA-statenes faste komité. Det er ikke krav om noen begrunnelse for et slik avvisning.

Vetoretten er kun tatt i bruk én gang, mot EUs tredje postdirektiv. Stoltenberg-regjeringen varslet overfor EU i mai 2011 at Norge ikke ville innføre direktivet. Dette skjedde uten motreaksjoner fra EU. Prosessen med forhandlinger eller suspensjon av regelverk etter EØS-avtalens artikkel 102 ble ikke iverksatt fra EUs side. Etter regjeringsskiftet høsten 2013 trakk Solberg-regjeringen reservasjonen[43], og direktivet ble innført i Norge i 2015.

Særlig Senterpartiet, SV og Rødt har flere ganger krevd veto mot nye rettsakter. KrF har også støttet flere av vetokravene. Det er av partier på Stortinget krevd veto mot blant annet:

  • Konsesjonsdirektivet (stortingssesjonen 1994-95)
  • Emballasjedirektivet (1995-96)
  • Jernbanedirektivet (1995-96)
  • Miljømerking, kriteriene ble vurdert som svake (1995-96)
  • Plantevernmidler (1995-96)
  • Infrastruktur og telefoni, liberalisering av telesektoren (1996-97)
  • Matsminkedirektivene (1998-99)
  • Barnematdirektivet (1998-99)
  • Gassdirektivet (1998-99)
  • Patentdirektivet (1999-2000)
  • Tjenestedirektivet (2005-06)
  • Datalagringsdirektivet (2010-11)
  • EUs tredje postdirektiv (2010-11)
  • Vikarbyrådirektivet (2011-12)
  • Finanstilsyn (2015-16)
  • Tredje energimarkedspakke (2017-18)
  • Fjerde jernbanepakke (2020-21)

 

Under den rødgrønne regjeringen fra 2005 til 2013 (Stoltenberg) tok Senterpartiet og SV dissens i tre saker, som alle gjaldt EØS-regler: tjenestedirektivet, datalagringsdirektivet og vikarbyrådirektivet. Direktivene ble vedtatt av Arbeiderpartiet sammen med partier i opposisjon. Datalagringsdirektivet ble i 2014 funnet ugyldig av EU-domstolen, og dermed også fjernet fra EØS-avtalen.

I debatten om EUs energibyrå ACER ble det av enkelte hevdet at et nei i Stortinget ville true norsk eksport og tusenvis av arbeidsplasser – ja, sette hele EØS-avtalen i spill.[44] Dette må karakteriseres som skremselspropaganda. Ikke bare er vetoretten en avtalefestet rettighet, EØS-avtalen setter rammer for eventuelle motreaksjoner fra EUs side. EØS-avtalen krever ingen begrunnelse for å bruke vetoretten.

EU kan ikke iverksette straffetiltak mot Norge, men kan sette den delen av EØS-regelverket som er direkte berørt ut av kraft (suspensjon, artikkel 102). Hensikten er å balansere de fordelene som Norge oppnår ved å reservere seg mot det aktuelle direktivet eller forordningen. Avtalens hoveddel og protokollene vil gjelde som før. Reglene om blant annet fri varehandel og forbudet mot antidumpingtiltak blir altså uansett ikke berørt.

Alle direktiver og forordninger som omfattes av EØS-avtalen er systematisert i 22 tematiske vedlegg, og hvert vedlegg har mange kapitler. Suspensjonen kan ikke strekke seg utover det underkapitlet i vedlegget til EØS-avtalen som det avviste regelverket ville tilhørt. EUs tredje energimarkedspakke med ACER-forordningen tilhører for eksempel vedlegg fire om energi. Det er EØS-komiteen som avgjør om og hvilken del av avtalen som skal suspenderes. Her er EU og EFTA likeverdige parter, og et vedtak forutsetter enstemmighet.

1.4 EØS-avtalen og kommunesektoren

1.4.1 EØS-avtalen berører mange kommunale saker

EØS-regelverket berører mange av de rollene en kommune har. Det gjelder blant annet kommunen som arbeidsgiver, tilsynsorgan, innkjøper og utvikler av lokalsamfunn og næringer.

By- og regionforskningsinstituttet NIBR laget i 2018 rapporten «EU på dagsorden i norske kommuner og fylkeskommuner»[45], på oppdrag for Kommunenes sentralforbund (KS). Den viser at EU-lovgivning og -politikk gjør seg gjeldende i halvparten av sakene i kommunestyrer og fylkesting. Så det er en sterk berøring mellom EØS-regelverket og sakene som kommer til behandling for lokale og regionale folkevalgte.

NIBR-forskerne har tatt for seg 1 175 saker fra sakslister i 86 kommunestyremøter fordelt på 43 kommuner, og 10 sakslister fra fylkestingsmøter i fem fylkeskommuner. Funnene er oppsummert i heftet «EU og norsk kommunesektor» fra KS.

1.4.2 Egenregi og kommunelovens handlingsrom

Helt siden EØS-avtalen ble inngått har næringslivet presset på for å overta offentlige oppgaver eller unngå konkurranse fra det offentlige.[46] Kommuner, som har ansvar for mange offentlige oppgaver, har merket offensiven fra næringslivet godt til tross for at hovedregelen er at offentlige oppgaver ikke omfattes av EØS-avtalen. Ut fra kommuneloven har kommuner nesten alle muligheter til å drive egne tjenester selv og uten at det kommer i konflikt med EØS-avtalen.

Oversikt over hvor stor andel av saker i kommunestyret og fylkesting som blir berørt av EØS-avtalen.
Figur 1.4: EØS-avtalen berører mange saker i kommunestyrer og fylkesting. Kilde: «EU og norsk kommunesektor», KS.

Kommuneloven sier at en kommune står helt fritt i å benytte egne ressurser til å dekke egen etterspørsel overfor innbyggerne. Kommunen kan organisere virksomheten sin slik den vil, som del av kommunen som rettssubjekt eller som eget rettssubjekt som er heleid av kommunen. Slike løsninger gjør at Lov om offentlige anskaffelser og anbud ikke gjelder. Det er til og med mulig for kommunen å inngå avtaler med ikke-kommersielle aktører på bestemte vilkår, utenfor anskaffelsesreglene og også uten at EUs regler om ulovlig statsstøtte kommer til anvendelse.[47] Men når kommunen driver med næringsvirksomhet, organiseres og styres den i tråd med næringslivets regler.

1.4.3 Statsstøttereglene og Hjelmeng-utvalget

Regjeringen Solberg nedsatte Hjelmeng-utvalget, som i 2018 foreslo å få EUs statsstøtteregler til å omfatte også offentlig sektor, inklusive kommuner.[48] Bakgrunnen var en henvendelse fra ESA, som mente at offentlige foretak mottok ulovlig statsstøtte fordi foretakene ikke betalte skatt og heller ikke kan gå konkurs.

Hjelmeng-utvalgets flertall mente at kravet om likebehandling tilsa at kommunene måtte skille ut mange av sine oppgaver for at de skulle konkurrere med private aktører. Begrunnelsen var blant annet at det er konkurransevridende at private aktører må betale skatt, mens kommunene slipper. Et mindretall, med LOs tidligere sjefsøkonom Stein Reegård i spissen, mente imidlertid at EUs statsstøtteregler er laget for næringslivet og aldri var ment for offentlig sektor. Flertallets forslag ble tilbakevist av gode samfunnsøkonomiske analyser om konsekvensene av flertallets forslag[49] og at utvalget bygde på en feilslått forståelse. Det ble blant annet vist til mangelfull kunnskap om hva offentlig sektor faktisk er og at Norge i flere år har brukt statsstøttereglene mye mer enn EU selv.[50] 

Solberg-regjeringen sendte i mai 2021 svar til ESA. Her avvises det at velferdstjenestene barnehage, kulturskole, SFO og eldreomsorg omfattes av EUs statsstøtteregler. Videre ønsker man ikke å innføre generelle tiltak om utskilling av virksomhet til egne selskaper eller generelle regler om skatteplikt. Samtidig åpnet Solberg-regjeringen for en gjennomgang sektor for sektor der EUs statsstøtteregler kan være brutt, og de ville forhandle med ESA om hvilke sektorer dette kan gjelde. Noen aktuelle områder som nevnes er havner, parkering, bredbånd og renovasjon.

Det er uvisst hvordan AP/SP-regjeringen vil håndtere saken. Sektorvise tilpasninger vil være en prinsipiell seier for ESAs syn. Normalt må ESA påtale overfor Norge ett og ett tilfelle der de mener det er brudd på EØS-reglene. Den tilpasningen Solberg-regjeringen foreslo betyr at ESAs strenge forståelse legges til grunn i de aktuelle sektorene, og at norsk forvaltning skal gjøre jobben med å følge dette opp for ESA.

En fersk dom i Eidsivating lagmannsrett [51] tyder på at utfordringen med statsstøttereglene sannsynligvis vil fortsette. Det dreier seg om Frogn kommunes rett til å bygge og drifte bad og aktivitetssenter som et velferdsgode for innbyggerne i kommunen. Begrunnelsen for å avvise de private saksøkerne, anført av arbeidsgiverorganisasjonen Virke, var at saken gjelder et lokalt marked og dermed ikke utfordrer samhandelskriteriet i statsstøttereglene. Disse reglene skal fremme den grenseoverskridende konkurransen, ikke den nasjonale.[52] Kommunen vant i Tingretten, men tapte i Lagmannsretten. Lagmannsrettens flertall mente at samhandelen likevel ville påvirkes av driftsstøtten når saksøker er en internasjonal aktør med utenlandske investorer og virksomhet i flere land. Saken er anket til Høyesterett.

1.5 Folkestyre – hva må til?

Selv om EØS-avtalen har utviklet seg slik at den berører en rekke sektorer i det norske samfunnet, er likevel mange av politikkområdene EU befatter seg med utenfor EØS-avtalen. Norge kan føre en selvstendig utenriks- og sikkerhetspolitikk, med en aktiv rolle blant annet i de internasjonale klimaforhandlingene og i handelsorganisasjonen WTO. Utenfor EU har Norge råderett over fiskeriforvaltningen og landbrukspolitikken. EU-mynten euro og pengepolitikken er heller ikke omfattet av EØS. Norge kan dermed styre renten og påvirke kronekursen ut fra nasjonale vurderinger av blant annet hensynet til stabil økonomi, velferd og sysselsetting.

Offentlig sektor var aldri ment å være del av EØS-avtalen. Grunnen til at vi har fått mange saker som utfordrer hovedregelen er at dette er formulert uklart. I det kompliserte juridiske regelverket er det derfor viktig å skille substans fra formaliteter, som språk. Kommuner har muligheter til å drive egne tjenester selv – uten at det kommer i konflikt med EØS-avtalen. Hovedbegrunnelsen er at det for kommunal virksomhet er samfunnsnytten og innbyggernes ve og vel som er det sentrale, ikke markedstenkning, konkurranse og økonomisk overskudd.

I tillegg til at flere områder ikke er omfattet av EØS-avtalen, er det et betydelig handlingsrom også innenfor EØS-avtalen. Dette handlingsrommet bør brukes, til tross for det store presset fra næringslivet og andre aktører mot å bruke handlingsrommet.  

Målet er at viktige naturressurser for Norge og basale tjenester for innbyggerne fortsatt skal styres av folkevalgte som vi som innbyggere kan velge – og velge vekk. Slik er det ikke alltid nå. Nasjonale politikere er i stor grad og av flere årsaker satt på sidelinja. Ansatte i offentlig administrasjon er sterkt influert av EØS-fortolkningene, noe som skaper en indre institusjonell logikk. Da blir forståelsen av handlingsrommet snevert og trangt. Politikere på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå trenger mer kunnskap om at de ikke må sitte på sidelinja og ha mot til å sette temaet på dagsorden. Det er nødvendig for å styrke folkestyret.

Litteratur

  • Aaberge, Langørgen, Lindgren; Offentlige tjenester reduserer ulikhet og fattigdom, SSB 2021
  • Eriksen, Oddvar og John Erik Fossum, Det norske paradoks, Universitetsforlaget 2014
  • Hambro, Christian, artikkel i Alltinget 15.02.2023
  • Gabrielsen,Tommy Staahl, Kjell Erik Lommerud, Morten Thuve, og Per Andreas Bjørgan, UiO, BDO, Adv.kontoret Lund & co;  Konkurranse på like vilkår – hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser har dette for kommunesektoren?, KS/BDO 4.12.2018
  • Harper, Morten og Fanny Voldnes; Norsk folkestyre innenfor EØS, Notat fra Nei til EUs folkestyreutvalg 1-2023
  • Harper, Morten; Rikdommens privatliv; Klassekampen 31.12.2022
  • Jensen, Bjarne; Kommersialisering av velferdstjenesten i Samfunn og Økonomi 1-2-2020
  • Jensen, Bjarne m.fl; Kommersialisering av fellesgodene: Virkninger på skatteinntekter, lønn og samfunnsøkonomiske kostnader, Høgskolen i Innlandet, skriftserie 2/2018
  • Jenssen, Anders Todal og Henry Valen; Brussel midt imot. Folkeavstemningen om EU, Ad Notam Gyldendal 1996
  • Meyer, Christine og Victor Norman; Ikke for å konkurrere, Fagbokforlaget 2019
  • Newberry, Susan; «Kostnadssammenligninger og konstitusjonell kontroll», Stat og Styring 2006
  • Olsen, Johan P.;Folkestyrets varige spenninger, Universitetsforlaget 2014
  • Rapport 23.01.2018 Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører (Hjelmengrapporten)
  • Reegård, Stein; i bl.a. Departementet utvider handlingsrommet i EØS, Dagens Perspektiv 20.6.2022
  • Seierstad, Dag; Folket sa nei. Norsk EU-motstand frå 1961 til i dag, Det Norske Samlaget 2014
  • Steinholt, Jan R.; «Forordningene som eter opp handlingsrommet», Nei til EUs skriftserie Vett nr. 1 2023
  • Voldnes, Fanny; Rik på velferdstjenester – en lønnsom geskjeft, Samfunn og Økonomi 1-2023;
  • Voldnes, Fanny; Kommunal virksomhet – til beste for samfunnet og innbyggerne i Samfunn og Økonomi 1 og 2-2020
  • Voldnes, Fanny; Folkevalgt styring eller markedsstyring?, Samfunn og Økonomi 2-2012

 

Myndighetskilder

  • DFØ: www.dfo.no/fagomrader/statlig-regnskap/oversikt-over-hvilke-regnskapsprinsipper-statlige-virksomheter-bruker
  • Dok 8:18 (2008–2009) Representantforslag om å utrede konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven
  • Evaluering av «Kvalitetskommuneprogrammet» i 2006-2009; https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/Evaluering-av-kvalitetskommuneprogrammet/id599376/
  • «Saman om ei betre kommune» i 2011-2015; https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/sammen-om-en-bedre-kommune/id2472261/
  • Dokument 8:73 S (2011–2012) Representantforslag om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor
  • Meld.St.6 (2022-2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap
  • NOU 2003:19 Makt og demokrati
  • Pressemelding fra regjeringen 23.11.2013, «Norges reservasjon mot EUs tredje postdirektiv skal oppheves»

 

Noter

[2] For grundig framstilling; NOU 2003:19 Makt og demokrati, kapittel 3.

[3] Alf-Inge Jansen og Bjarne Jensen (red); Folkestyre eller elitestyre? Kommunereform i perspektiv, Res Publica2016, kapitlene 1,3 og 4.

[4] Kommunelovens § 2-1.

[5] Kommunelovens § 1-1 og Fagforbundets utdyping av høringssvar til NOU 2016:4, https://www.regjeringen.no/contentassets/6ac60a0202034a148949f96862f7d2ae/fagforbundet_2_4.pdf?uid=Fagforbundet,_utdyping_av_høringssvar

[6] Nils Aarsæther; «Kommunereform og innsats for lokal samfunnsutvikling» i Folkestyre eller elitestyre, Alf-Inge Jansen og Bjarne Jensen (red) 2016.

[7] Se flere artikler i Alf-Inge Jansen og Bjarne Jensen (red); Folkestyre eller elitestyre? Kommunereform i perspektiv, Res Publica 2016.

[8] Haram kommune er blitt utskilt fra Ålesund kommune, mens folkeavstemminger om å tilbakeføre Søgne og Sogndalen som egne kommuner endte med at de forblir i den nye storkommunen Kristiansand; https://www.regjeringen.no/no/dokument/dep/kdd/sak/deling-av-kommuner-og-fylkeskommuner/id2921765/

[9] Hurdalsplattformen, s. 34.

[10] Samfunn og økonomi 2/2023, https://www.samfunnogokonomi.no/2023/08/norsk-folkestyre-og-kommersialisering-avoffentlig-virksomhet-innenfor-eos

[11] SSB statistikkdatabase; https://www.ssb.no/statbank/table/01183/tableViewLayout1/

[12] Se for eksempel Anders Todal Jenssen og Henry Valen, Brussel midt imot. Folkeavstemningen om EU, Ad Notam Gyldendal 1996. Dessuten Dag Seierstad, Folket sa nei. Norsk EU-motstand frå 1961 til i dag, Det Norske Samlaget 2014.

[13] NOU 2012:2 side 828.

[14] Sitert i Dagbladet 09.06.1997.

[15] Johan P. Olsen, Folkestyrets varige spenninger, Universitetsforlaget 2014.

[16] Brev til departementene, 13.06.1988.

[17] Se Aftenposten 08.01.24. «Byråkratene tar seg av Norges forhold til EU. Men hvor ligger lojaliteten? Svaret overrasker professor», https://www.aftenposten.no/verden/i/Xbk7yn/byraakratene-tar-seg-av-norges-forhold-til-eu-men-hvor-ligger-lojaliteten-svaret-overrasker-professor

[18] Blant annet Christine Meyer og Victor Norman; Ikke for å konkurrere, Fagbokforlaget 2019, Bjarne Jensen; Kommersialisering av velferdstjenesten i Samfunn og Økonomi 1-2-2020; https://www.samfunnogokonomi.no/2021/03/utgave-1-2-2020-leder/ 

[19] Fanny Voldnes; Rik på velferdstjenester – en lønnsom geskjeft, Samfunn og Økonomi 1-2023;

https://www.samfunnogokonomi.no/2023/03/rik-pa-velferdstjenester-en-lonnsom-geskjeft/

[20] Bjarne Jensen m.fl; Kommersialisering av fellesgodene: Virkninger på skatteinntekter, lønn og samfunnsøkonomiske kostnader, Høgskolen i Innlandet, skriftserie 2/2018 ; https://brage.inn.no/inn-xmlui/handle/11250/2570157

[21] https://dfo.no/fagomrader/statlig-regnskap/oversikt-over-hvilke-regnskapsprinsipper-statlige-virksomheter-bruker

[22] FrP fremmet forslag i 2009 og 2012 om at kommuner skal begynne å bruke regnskapsloven som brukes i næringslivet. Dok 8:18 (2008–2009) Representantforslag om å utrede konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige etter regnskapsloven, og Dokument 8:73 S (2011–2012) Representantforslag om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor.

[23] https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/vedlegg/okstyring/horing/lo.pdf

[24] For eksempel Fanny Voldnes; Folkevalgt styring eller markedsstyring?, Samfunn og Økonomi 2-2012 s.6-28, https://www.samfunnogokonomi.no/wp-content/uploads/2021/03/Samfunn_og_okonomi-02-2-2012.pdf, og Susan Newberry; «Kostnadssammenligninger og konstitusjonell kontroll» i Stat og Styring 2006,

[25] Både generelt og som organiserte prosjekter mellom partene i arbeidslivet, som «Kvalitetskommuneprogrammet» i 2006-2009 hvor 138 kommuner deltok og «Saman om ei betre kommune» i 2011-2015 med 110 deltakende kommuner.

[26] Fagforbundets høringssvar: https://www.regjeringen.no/contentassets/6ac60a0202034a148949f96862f7d2ae/fagforbundet_tillegg_3.pdf?uid=Fagforbundet,_tillegg_til_h%C3%B8ringssvar

[27] Regnskapsloven § 3-3 d i Norge.

[28] https://www.tpa-global.com/2023/02/08/an-overview-of-the-new-eu-public-country-by-country-reporting-obligations/

[29] https://taxjustice.no/artikkel/gjennombrudd-for-global-apenhet-i-selskaper

[30] https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2019-03-01-2

[31] Årsberetningen for TJNorge for 2023.

[32] Forskrift til Lov om register over reelle rettighetshavere, § 2-1;  https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2021-06-21-2056

[33] Morten Harper, Rikdommens privatliv, Klassekampen 31.12.2022, https://klassekampen.no/artikkel/2022-12-31/rikdommens-privatliv

[34] Anbud365 23.06.20, https://www.anbud365.no/bransjer/bygg-og-anlegg/esa-maks-to-underleverandorer-er-brudd-pa-eu-reglene/

[35] LO-aktuelt 13.11.20, https://emag-loaktuelt.lomedia.no/regjeringen-avviser-esa-6.509.743858.060fdf31c6

[36] ESA closes investigation into Norwegian restrictions on subcontracting in public procurement, 07.02.2024, https://www.eftasurv.int/newsroom/updates/esa-closes-investigation-norwegian-restrictions-subcontracting-public-procurement

[37] Written statement by ESA President Bente Angell-Hansen at the 2020 EFTA Ministerial Meeting, 27.10.20.

[38] EU-byråer Norge deltar i, 16.02.2022, https://www.regjeringen.no/no/tema/europapolitikk/eos1/byra-program-samarbeid/eu-byraer/id685101/

[39] NOU 2012:2 Utenfor og innenfor, s. 828.

[40]  I februar 2023 bestod EØS-avtalen av 3250 direktiver og 7357 forordninger, jfr. Jan R. Steinholt, «Forordningene som eter opp handlingsrommet», Nei til EUs skriftserie Vett nr. 1 2023.

[41] St. tid. (1992-1993).

[42] Hurdalsplattformen, s. 12.

[43] Pressemelding fra regjeringen 23.11.2013, «Norges reservasjon mot EUs tredje postdirektiv skal oppheves», https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/norges-reservasjon-mot-eus-tredje-postdi/id746775/

[44] Se f.eks. Støre advarer mot Acer-nei, Klassekampen 10.03.2018.

[45] NIBR-rapport 2018:13.

[46] Christian Hambro, artikkel i Altinget 15.02.2023, https://www.altinget.no/eu/artikkel/christian-hambro-tautrekking-om-hva-offentlig-og-hva-privat-sektor-skal-ta-seg-av

[47] Flere rapporter fra Kommunekonsult dokumenterer dette; https://www.kommunekonsult.no/utgitte-rapporter/, og «Kommunal virksomhet – til beste for samfunnet og innbyggerne» i Samfunn og Økonomi 1 og 2-2020, https://www.samfunnogokonomi.no/2021/03/kommunal-virksomhet-til-beste-for-samfunnet-og-innbyggerne/

[48] Rapport 23.01.2018, https://www.regjeringen.no/contentassets/0c36c9f9c1ca4ecebecc7142b2420511/rapprt-like-konkurransevilkar-for-offentlige-og-private-aktorer.pdf  

[49] KS, LO og Adv. Per A. Bjørgan; Rapport 04.12.2018,  

https://www.ks.no/contentassets/41df3d726dad4199aa23ba101af0f52b/ks-fou----rapport-konkurranse-pa-like-vilkar---en-samfunnsokonomisk-konsekvensanalyse-endelig.pdf

[50] Stein Reegård, i bl.a. Departementet utvider handlingsrommet i EØS, Dagens Perspektiv 20.6.2022, https://dagensperspektiv.no/synspunkt/2022/synspunkt-stein-reegard-departementet-utvider-handlingsrommet-i-eos

[51] Eidsivating lagmannsretts dom 06.10.2023,
https://lovdata.no/dokument/LESIV/avgjorelse/le-2023-42043

[52] Christian Hambro, artikkel i Altinget 15.02.2023.

reLATERT

Se alle arrangementer

Nyanser av EØS

22. april 2024

EØS-utredningen gjør rett i å avdramatisere konsekvensene ved å bruke vetoretten mot EU-regler.

Rådsmøtet: – Vi sier ja til folkestyre!

20. april 2024

– For mange i Oslo er det veldig langt til makta i regjering og Storting. Men det er enda mye lenger til Brussel, sa Einar Frogner i åpningstalen på Nei til EUs rådsmøte.

Om NOU 2024:7 Norge og EØS: utvikling og erfaringer

18. april 2024

Hva sier dissensene og mindretallsmerknadene i den nye EØS-utredningen?

Folkestyret er sterkt truet av EØS-avtalen  

18. april 2024

Det viktigste for Nei til EU er folkestyret. Avgjørelsene skal tas av folkevalgte organ. Etter to EØS-utredninger denne våren er det demokratiske underskuddet i EØS for oss tydeligere og tydeligere.  

EØS-storm i spørretimen

17. april 2024

EUs fjerde energipakke, konsekvenser av veto i EØS og unntak fra EUs anbudstvang på jernbanen var noen av mange EØS-tema i Stortingets spørretime.

Fornyet debatt om EØS

17. april 2024

Se webinaret med Nei til EUs leder Einar Frogner og utredningsleder Morten Harper direkte onsdag 24. april kl. 14:00-14:20 eller i opptak her.

EU presser Norge til å vedta Energimarkedspakke 4.

12. april 2024

Da Regjeringa og Stortinget godtok EØS-avtalen i 1992, var det ei forutsetning at avtalen ikke skulle ha overnasjonal styring fra EU, og at Norge skulle ha sjølbestemmelse på vitale områder for oss. Avtalen skulle bare sikre adgang til det «indre markedet».

Alternativet til EØS ligger foran oss 

11. april 2024

Vårt alternativ til EØS-avtalen vil styrke folkestyret og kontrollen over kraftmarkedet, arbeidsliv, næringspolitikk, helse og miljø. 

EØS-rapporten fra Eldring-utvalget er virkelighetsfjern 

11. april 2024

Mens stadig færre støtter EØS-avtalen, og flere heller vil ha en handelsavtale, svarer ikke utredningen fra det regjeringsoppnevnte Eldring-utvalget på de viktige spørsmålene i EØS-debatten.

Turbin-demokratiet

08. april 2024

Den økonomiske liberalismen viser autoritært ansikt i EUs fornybardirektiv.

Nei til EUs innspill til partienes valgprogram

05. april 2024

Nei til EUs innspill til partiprogrammene frem mot stortingsvalget i 2025

Høringsuttalelse om fornybardirektivet

05. april 2024

Høringsuttalelse fra Nei til EU angående det reviderte fornybardirektivet.