Drosjeutvalget balanserer på den gule veistripa

I et såkalt anmodningsvedtak før jul ba Stortinget regjeringa komme med nødvendige lov- og forskriftsendringer «for å gjeninnføre plikten til å være tilknyttet en drosjesentral og driveplikt og antallsbegrensning i drosjenæringen i løpet av 2023».

Ber regjeringa innfri løftene

Vedtaket er egentlig en henstilling om at regjeringa iverksetter sitt eget politiske grunnlag, nedfelt i Hurdalsplattformen til Arbeiderpartiet og Senterpartiet. På side 44 slås det der fast at regjeringa blant annet vil:

• Stoppe frislippet i drosjenæringen.
• Fremme tiltak sammen med næringen og fagbevegelsen for å bekjempe sosial dumping og styrke de seriøse aktørene i drosjenæringen.
• Gjeninnføre ordningen med fylkeskommunal antallsregulering.
• Sørge for tilknytningsplikt til drosjesentral og generell driveplikt.

Det skulle være klart nok. Men siden regjeringsskiftet er det bare tatt noen små grep. Innskjerpa krav om taksameter, taklampe og bankgaranti for løyvehaver luker kanskje ut noen av de mest useriøse aktørene, men disse tiltaka stopper på ingen måte frislippet.

I stedet for å kjøre på drosjegrønt ved å iverksette de siterte punktene fra regjeringsplattformen, valgte samferdselsminister Jon-Ivar Nygård (Ap) i 2022 å sette ned et eget drosjeutvalg med Hans Petter Graver som leder. Professor Graver er en av landets fremste jurister på området EØS-rett. Nå har utvalget levert sin første delutredning.

Så langt EØS-avtalen tillater …

Drosjeutvalget fikk i oppgave å legge frem et forslag til sentraltilknytningsplikt, driveplikt og antallsregulering «så langt dette lar seg gjennomføre i henhold til EØS-avtalen».

I mandatet heter det at «(F)orslagene skal være vurdert opp mot handlingsrommet i EØS-avtalen, og skal være innenfor dette. Utvalget må særlig vurdere om tiltakene som foreslås kan begrunnes ut fra tvingende allmenne hensyn, og at de er egnet og nødvendige for å ivareta formålet med reguleringen». Mandatet er justert underveis og bare delvis i tråd med anmodningsvedtaket, som i sin ordlyd ikke inneholder slike forbehold.

En rekke tidligere avgjørelser fra ESA, EFTA-domstolen og EU-domstolen gjør klart at begrensninger av etableringsfriheten (for eksempel i form av løyveregulering) bare er lovlige dersom tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det. Tiltakene kan heller ikke være mer omfattende enn det som er strengt nødvendig.

Reint økonomiske hensyn er ifølge EØS-retten ikke forenlig med læra om tvingende allmenne hensyn. Oversatt betyr dette at det er uvesentlig om overkapasiteten på taximarkedet er så enorm at det er umulig for utøverne å tjene til livets opphold.

Hva er tvingende allmenne hensyn?

Utvalgets første delrapport anbefaler en gjeninnføring av sentraltilknytningsplikt og en tilpasset driveplikt for sentraler. Utvalget mener denne restriksjonen av etableringsfriheten i EØS lar seg forsvare ved å vise til tvingende allmenne hensyn.

Problemet er at lista for hva som er vektige allmenne hensyn legges høyt av både ESA og EFTA-domstolen. De insisterer på at restriksjoner aldri må være mer inngripende enn det som er strengt nødvendig for å oppnå formålet. I siste instans er det EFTA-domstolen som tolker hva som er «strengt nødvendig», ofte basert på tidligere avgjørelser i EU-domstolen.

Etter ESAs mening er både antallsregulering og krav om sentraltilknytning i strid med EØS-prinsippet om fri etableringsrett. I sin grunngitte uttalelse om drosjenæringa i 2017 var ESA av den oppfatning at både den behovsprøvde løyveplikten og kravet om sentraltilknytning utgjorde en restriksjon på retten til fri etablering som ikke kunne forsvares ut fra læren om tvingende allmenne hensyn. EØS-tilsynet støtta seg på vurderinger fra Konkurransetilsynet, notorisk for sin iver etter maksimal markedsliberalisering. Bare i grisgrendte strøk kunne ESA se for seg at behovsprøving og sentraltilknytning kunne forsvares for å sikre et drosjetilbud.

«Det er tvilsomt at den tidligere begrunnelsen for antallsregulering som virkemiddel for at aktørene i markedet kan leve av yrket sitt vil stå seg EØS-rettslig.» Drosjeutvalget

Ingenting tyder på at overvåkingsorganet har endra syn. ESA sendte 10. november 2021 en tilsvarende anklage mot Island (som fortsatt har et lignende system som Norge hadde før taxiliberaliseringa). I uttalelsen sier ESA at både kravet om at løyvehaver skal være tilknytta en sentral og krav om å ha yrket som hovederverv bryter med EØS-retten (etableringsretten etter avtalens artikkel 31).

Det vanskeligste spørsmålet gjenstår

Det aller vanskeligste spørsmålet, antallsbegrensing ved å gjeninnføre fylkeskommunal løyveregulering, er utsatt til del 2 av utredninga. Drosjeutvalget drøfter likevel noen foreløpige problemstillinger. Her går det fram at «det er tvilsomt at den tidligere begrunnelsen for antallsregulering som virkemiddel for at aktørene i markedet kan leve av yrket sitt vil stå seg EØS-rettslig». Og videre: «I den grad løyveordningen utgjør en restriksjon på retten til fri etablering etter EØS-retten, må ordningen begrunnes i læren om allmenne hensyn dersom den skal opprettholdes». 

Teksten fortsetter under illustrasjonen.

For ordinær drosjevirksomhet ser ikke utvalget at det finnes alternativer til løyveplikt for å ivareta de grunnleggende hensynene bak regulering av drosjenæringa. Løyveplikt, med objektive krav til etablering, god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig fagkompetanse, er sentrale virkemiddel i EØS-regelverk for veitransporten, påpeker utvalget i sin rapport. Utvalget mener at det er flere hensyn som kan begrunne en sentraltilknytningsplikt for løyvehavere, og foreslår på bakgrunn av dette at den som har drosjeløyve må være tilknyttet en drosjesentral.

Anbefaler ikke full reversering

Men utvalget vil i denne omgang ikke anbefale å gå tilbake til den tidligere ordningen med antallsbegrensning og driveplikt som en gjennomgående modell for hele landet. Det vil man komme tilbake til. Utvalget antyder med dette at det legger til grunn ESA sitt syn om at begrensninger av allmenne hensyn bare vil være EØS-lovlige i utkantkommuner. En av de mulige modellene som skisseres går ut på innføring av driveplikt uten antallsbegrensning.

Forslaga vil innebære flere endringer i Yrkestransportloven. Utvalget har også sett på utfordringa fra de app-baserte tjenestene. «Slike plattformselskaper eller formidlere må søke om løyve som sentral etter § 9 b og oppfylle de pliktene som sentralen må oppfylle etter utvalgets forslag, eller sørge for å knytte seg til en sentral som oppfyller kravene.»

I tillegg vil utvalget ha et tydeligere lovmessig skille mellom kommersiell og ikke-kommersiell drosjedrift, slik at f.eks. idrettslag og andre former for samkjøring uten fortjeneste ikke omfattes av løyvekrav.

Fra 8000 til 18 100 løyver

Frislippet av taxinæringa skjedde under Høyre-regjeringa Solberg, med EØS-tilsynet ESA som pådriver og Konkurransetilsynet som heiagjeng. Liberaliseringa innebar at behovsprøving (antallsregulering) av drosjeløyver, kjøreplikt og kravet om at drosjene må være tilknytta en drosjesentral, ble fjernet. I løpet av to og et halvt år, fra seinhøsten 2020 til april 2023, økte antallet drosjeløyver fra 8 000 til 18 100, viser en rapport fra Transportøkonomisk Institutt og Fafo. I utkantkommuner har det derimot vært en nedgang i antall tilgjengelige drosjebiler.

Blant de mange nye aktørene i drosjemarkedet etter november 2020 er «friåkare» uten sentraltilknytning og plattformselskaper som Bolt, Ridel og Yango. Også Uber har utvida sin virksomhet. Estiske og EU-finansierte Bolt og andre aktører lokker sjølstendige løyvehavere til å registrere «flåten» sin hos dem. Også en god del eiere og sjåfører som kjører for etablerte sentraler tar oppdrag fra app-selskapene ved siden av, for å spe på den magre inntjeninga.

Opphevelse av sentraltilknytningsplikten har ført til at skattemyndighetene i en del tilfeller har fått mindre kontroll enn tidligere, påpeker Drosjeutvalget.

Det gjenstår å se om utvalget i sin neste delinnstilling ender opp med forslag som faktisk reverserer frislippet og gir anstendige vilkår i den kaotiske taxinæringa. Dessverre er det grunn til å tvile på det så lenge utvalget balanserer på den gule EØS-stripa.

Forfatteren er politisk rådgiver i Nei til EU.

Stort bilde i toppen: Skummel balansegang på den gule veistripa. (Illustrasjonsfoto: Anika Huizinga på Unsplash )