Fiskeriforhandlinger og posisjonspapirene  

Fiskeri er et viktig tema i de pågående forhandlingene om en ny avtale mellom Storbritannia (UK) og EU. I denne teksten drøftes de følgende spørsmål:

1. Hva er situasjonen om partene ikke finner en fiskeriløsning før årets utgang?
2. Hva er EUs forhandlingsposisjon pr. 10 oktober 2020?
3. Hva er UKs forhandlingsposisjon pr. 10 oktober 2020?
4. Hva er Norges stilling i den bilaterale EU-UK «tautrekking»?
    

1. Hva er situasjonen om partene ikke finner en fiskeriløsning før årets utgang?

Det finnes (medio oktober 2020) ingen avtale mellom EU, UK og Norge som fastsetter de nødvendige reguleringer med henblikk på å samordne og sikre bevaring og utvikling av de berørte bestander i Nordsjøen.

Utgangspunktet da er at hvis forhandlingene går i stå og avtale mislykkes, så må vi falle tilbake på havrettens regler – i hovedsak Havrettskonvensjonen (1982, United Nations Convention on the Law of the Seas – UNCLOS) med tillegg av Vandrende bestandsavtalen (1995, Straddling fish stock agreement), North East Atlantic Fisheries Convention (NEAFC) og for Norges vedkommende til den bilaterale rammeavtale mellom EU og Norge om fiskeri (EFT L 226 av 29. august 1980, s. 47, se også St.prp. nr. 20 (1980-81) Om samtykke til å inngå en avtale av 27 februar 1980 mellom Norge og det Europeiske Økonomiske Fellesskap om Fiskerier, vedlegget). Denne avtale gir ingen rett til fiske. For at så skal skje kreves det inngåelse av årlige avtaler om kvoter til fiskere fra de respektive land.

Uten slike avtaler er rammeavtalen kun et tomt skall. EU og Norge har neppe noen delt bestand som krever fellesløsninger i henhold til UNCLOS artikkel 63 (se s. 3 og 6).

Det betyr at EU-fartøy ikke har noen adgang til norsk eksklusiv økonomisk sone (EEZ, 12 til 200 nautiske mil), verken til å fiske EU-kvoter i norske farvann eller å fiske på norske kvoter.

Med et sterkt redusert EU-hav er det mer enn tvilsomt om Norge bør inngå avtale om kvotebytte med EU for 2021. Det kan ikke være tvil om at UK har overtatt den rollen som EU tidligere hadde. Eventuelt kvotebytte må da skje med UK og ikke med EU.

2. Hva er EUs forhandlingsposisjon pr. 10 oktober 2020?

Kilder her er:

1. Henstilling med henblik på RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse af Kommissionen til på Den Europæiske Unions vegne at indlede forhandlinger om indgåelse af en fiskeriaftale med Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Kongeriget Norge (Bruxelles, den 7.10.2020 COM(2020) 637 final).
2. ANNEX BILAG til Henstilling med henblik på RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse af Kommissionen til på Den Europæiske Unions vegne at indlede forhandlinger om indgåelse af en fiskeriaftale med Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Kongeriget Norge (Bruxelles, den 7.10.2020 COM(2020) 637 final)

Hvem er EUs intenderte avtaleparter?

EU-opplegget er en trilateral avtale EU-UK-Norge:

«Der bør derfor indledes forhandlinger med Det Forenede Kongerige og med Kongeriget Norge med henblik på indgåelse af en fiskeriaftale mellem Den Europæiske Union, Det Forenede Kongerige og Kongeriget Norge.» (Henstilling s. 1).

Dette betyr i så fall at EU ønsker å dra Norge inn i Brexit-forhandlingene, noe som igjen betyr at EU sier opp den rammeavtale som EU og Norge inngikk i 1980.

Det forhold at Norge og UK inngikk en bilateral rammeavtale for fiskeriene den 30. september 2020 viser at EU-posisjonen er avist av Norge og UK. UK fortsetter sine bilaterale drøftelser med EU om en rammeavtale med dem. Norge forhandler – hvis ønskelig fra norsk side – med EU om en årlig avtale om kvotefastsettelse og kvotebytte samt fiskemuligheter i hverandres økonomiske soner – EEZ.

Siden det er klart at det skjer store forskyvninger med hensyn til sonetilhørigheten for fisk i Nordsjøen som følge av Brexit, må det adskillige justeringer til. Dette er imidlertid ikke ukjent: Vi er i en situasjon som også var typisk i 1980 – i etterkant av innføringen av EEZ – da rammeavtalen EU-Norge ble fremforhandlet: «Det skal tilstrebes en tilfredsstillende balanse i det gjensidige fisket. Dette innebærer at EØFs [EU] fiske i norsk sone skal reduseres over tid» (St.prp. nr. 20 (1980-81) s. 1).

Hvor kan EU-flåten fiske?  

Den geografiske rekkevidde er angitt som «en række fiskebestande i Nordsøen» og «de berørte bestande i Nordsøen» (EUs forhandlingsposisjon angående Norge og UK, Annex s. 1). Dette er ikke helt entydig, men anses vanligvis som havområdet fra 62o N, minus Shetlandskassen, og til ned i Den britiske kanal. Dette ekskluderer Norskehavet og Barentshavet. Verdien av «Avtalen med EU om forvaltinga av fellesbestandane i Nordsjøen stod for ni prosent av [de totale norske fiskeri-] verdiane» (s. 8).

Hvis EU tenker seg – noe som posisjonspapiret ikke tar stilling til – at den trilaterale avtalen EU-UK- Norge skal erstatte den bilaterale EU-Norge avtalen betyr dette at for eksempel norsk-arktisk torsk ikke skal inngå i de byttearrangementer som EU nå foreslår. Det må bety at EU oppfatter situasjonen slik at adgangen til å fiske inntil 2,9 % av norsk TAC (Total Allowable Catch) noe som i et normalår, utgjør ca. 10.000 tonn torsk er en avtale som følger av EØS, og som derfor ikke skal blandes sammen med Nordsjø-avtalen (se Avtale i form av brevveksling mellom Norge og Det europeiske økonomiske fellesskap om fiskeriavtalen av 2 mai 1992). Denne avtale ble fremforhandlet parallelt med EØS-avtalen og undertegnet på samme dato på samme sted (Oporto i Portugal). EU hevder at dette er «betaling» for de preferanseordninger og markedsadgang som Norge fikk i EØS – se Protokoll 9. Norges posisjon er at dette er to separate avtaler som ikke skal ses i sammenheng.

Hva skal samarbeidet omfatte? (1): Delte fiskebestander

EU omtaler «forvaltningen af delte fiskebestande» (Annex s. 1). Normalt forstås dette som bestander som migrerer mellom to eller flere EEZ og/eller mellom EEZ og åpent hav. Det vil si UNCLOS artikkel 63: «States fishing for such stocks in the adjacent area shall seek, either directly or through appropriate subregional or regional organizations, to agree upon the measures necessary for the conservation of these stocks in the adjacent area». Altså mellomfolkelig fiskerisamarbeid enten direkte eller via Regionale Fiskeriorganisasjoner (RFO).  Annex skriver også om «en række fiskebestande» og «de berørte bestande». Jeg oppfatter ikke dette som noe annet enn den delte fiskebestanden som omtales i første setning. Dette omfatter pelagisk fisk og bunnfisk, men ikke alle bestander fordi noen av disse er mer eller mindre stasjonære (hummer, sjøkreps, reker), mens noen nok migrerer, da ikke sørover, men nordover slik at de ikke kan betegnes som delt, for eksempel sei.

En ganske så avgjørende innvending mot at Norge overhodet bør inngå en UK-lignende avtale med EU er at Norge og EU så å si ikke har noen tilstøtende sone, og som følge av dette ei heller har noen delte bestander. Norsk tilstøtende sone til EU-EEZ er kun EU-havet rundt Danmark og Sverige i Kattegat og Skagerak. Verken tysk, nederlandsk, belgisk eller franske farvann er tilstøtende de norske og UNCLOS artikkel 63 kommer således ikke til anvendelse her. I og med at havstykket mellom Norge, Danmark og Sverige er dekket inn av «Overenskomst av 19. desember 1966 om gjensidig adgang til fiske i Skagerak og Kattegat» («3-statsavtalen av 1966») så ligger forholdene ikke til rette for noen ytterligere avtaler. Norske fiskere for øvrig har ingen interesse i fisket i tysk, nederlandsk, belgisk eller franske farvann.

Hva skal samarbeidet omfatte? (2): Reguleringer

EU vil at fisket skal reguleres av EU, Norge og UK i felleskap. «Bestemmelserne om fiskeri bør omfatte samarbejde om udviklingen af foranstaltninger, der tager sigte på en bæredygtig udnyttelse og bevarelse af ressourcer» (Annex s. 1).

EU vil fremme en ordning som «bevarer EU's fiskeaktiviteter og undgå økonomisk forvridning af aftaleparternes fiskeaktiviteter». EU vil videre at den trilaterale avtale skal sørge for «bibehold» av «EU-flådens traditionelle aktiviteter som fastsat i rammeaftalen om fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Norge». Vi ser her at EU vil avtalefeste at EUs fiskeflåte skal fortsette å fiske i norske farvann som før, upåaktet av at UK ikke lengre er medlem av EU.

Med dette som plattform pretenderer EU følgende, at 

1. «bibeholde fortsat gensidig adgang for fartøjer fra Unionen, Det Forenede Kongerige og Norge til EU-farvande, Det Forenede Kongeriges farvande og Norges farvande»
2. «bibeholde stabile kvoteandele, som kun kan justeres med de direkte berørte parters samtykke»
3. «omfatte retningslinjer for overførsel og udveksling af kvoter og for fastsættelse af årlige eller flerårige totalt tilladte fangstmængder eller indsatsbegrænsninger på grundlag af langsigtede forvaltningsstrategier»
4. «fastsætte retningslinjer for at opnå fiskeritilladelser og de bestemmelser, der skal sikrer lige behandling og overholdelse, herunder fælles kontrol- og inspektionsaktiviteter»
5. «fastlægge en passende institutionel ramme for samarbejde om bevarelse og forvaltning af fælles fiskebestande».

Som en vil se, EU ønsker for det første garantert adgang til UK-EEZ og Norges EEZ, de ønsker for det annet faste kvoter på grunnlag av EU-prinsippet om relativ stabilitet. Og kvotene skal være årvisse. For det tredje skal kvotene kun kunne forandres etter enighet med «de direkte berørte parters samtykke», dvs. at EU vil ha vetorett mot at for eksempel Norge skal kunne redusere mengder fisk som EU-fartøy tar i norsk sone, eller helt fjerne EUs fiskemuligheter i sonen.

Vi ser altså at mens EU i EU-havet har, i kraft av «den felles fiskeripolitikk» (CFP), enekompetanse til å regulere fisket – dvs.  at nærhetsprinsippet ikke gjelder; «Ikke relevant, da der er tale om enekompetence» (Henstilling s. 2), så vil EU at Norge og UK ikke skal nyte godt av enekompetanse i sine EEZ. Selv om EU nå etter at UK er ute av Unionen og EU har mistet sine viktigste fiskefelt, er EUs posisjon at de skal beholde de andeler som de hadde tidligere – dette gjelder både i forhold til Norge og UK.

Det vil si at mens EU betinger seg rett til å fiske virkelig fisk i UK-EEZ og Nor-EEZ, så skal Norge og UK få «papirfisk» i bytte.

3. Hva er UKs forhandlingsposisjon pr. 10 oktober 2020?

Jeg bygger her på følgende dokumenter:

1. Parliamentet, House of Lords, European Union Committee: Brexit: fisheries, 8th Report of Session 2016-17 – (London 17 December 2016 - HL Paper 78).
2. Draft working text for a fisheries framework agreement between The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and The European Union.

Mens gruppe a) samler bakgrunnnsmateriale til forhandlingsopplegget er dokument b) UKs åpningstilbud til EU: «form the basis for discussions with the EU on a Fisheries Framework Agreement» (Draft Working Text s. 1).

Jeg tar utgangspunkt i sistnevnte og supplerer med a) dersom posisjonen formulert i Draft Working Text er uklar eller mangelfull.

UK tenker seg et 2-trinns system samsvarende med det som Norge praktiserer i dag, se for eksempel avtalen med EU (EFT L 226 av 29. august 1980, s. 47). For det første en rammeavtale som bestemmer beslutningsprosedyrer og organisering. Og for det annet en årlig avtale som inneholder de omforente kvoter, det vil si TAC (Total Allowable Catch) og landskvoter. De sistnevnte kunngjøres i Norge i årlige meldinger, se for eksempel Meld. St. 15 (2018–2019) Noregs fiskeriavtalar for 2019 og fisket etter avtalane i 2017 og 2018, se s. 39.

UK opererer med tre hovedkomponenter i sitt opplegg. Det vil si fastlegging av:

«(a) fishing opportunities, taking into account the best scientific evidence available to the Parties, the ICES-recommended TAC , dvs.  “a science-based approach” (Parliament, HL Paper 78, § 103), the interdependence of stocks, the work of appropriate international organisations, socio-economic aspects and other relevant factors;
(b) the amount of fishing opportunities mentioned in sub-paragraph (a) above that will be available to each Party, based on the principle of zonal attachment; and
(c) any access for each Party’s vessels to relevant waters of the other Party for fishing.»

Allerede her ser vi et sprik i posisjoner mellom EU og UK. Dette gjelder For det første; forholdet til Det internasjonale råd for Havforskning (ICES) og Den nord-øst Atlantiske Fiskeri konvensjon (NEAFC). UK vil basere sine estimater for tillatte landskvoter på ICES anbefalinger og fordelingen på deltakende stater via avgjørelser i NEAFC. I Overhusets høring ble det sagt på følgende måte:

«196. The WWF told us [that]: … the UK, Norway, Faroe Islands, Iceland and Greenland “effectively control the whole North East Atlantic”, arguing that together these countries could “construct sustainable, environmentally and economically fit for purpose fisheries regimes”. Regional co-operation for some important, migratory stocks, such as mackerel, could thus take place through NEAFC.

197. The Minister concurred. He saw an independent seat at the negotiating table in the North East Atlantic Fisheries Commission as a particularly significant opportunity, given the importance of species such as mackerel to the UK.»  (s. 64)

EU, sin vane tro, vil ha kompetanse over andre land med EU-domstolen som dommer i siste instans, samtidig som internasjonale organer ikke skal kunne bestemme over EU. NEAFC er ikke nevnt noe sted i posisjonspapiret som ledetråd for forhandlerne. EU forholder seg ikke utelukkende til ICES, men har opprettet sitt eget marinbiologiske råd, The EU Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries (STECF).

For det annet; EU promoterer sitt prinsipp om «relativ stabilite» som fordelingsmekanisme. UK er klar på at det er uaktuelt, fordi UK – som selvstendig stat har rett til eksklusiv høsting av sine ressurser – satser på havrettskonvensjonen UNCLOS 1982, se artikkel 56 og «Delte bestandsavtalen» 1995, og her gjelder sonetilhørighet som basis for de forhandlinger om fordeling av delte bestander (artikkel 63). Dette ser britene som en kjærkommen anledning «to address the inequalities described by witnesses in current distributions and address the changed distribution of stocks» (se Parliament, § 116).

Kartet viser forholdet mellom ulike grenser brukt under nasjonale og internasjonale forpliktelser (kilde: Joint Nature Conservation Committee).

4. Hva er Norges stilling i den bilaterale EU-UK «tautrekking»

Jeg skal her trekke noen tråder mellom den nylig inngåtte avtale mellom Norge og UK (30. september 2020) og EU-Norge avtalen av 1980. Den bilaterale avtale Norge-UK kan ikke bety annet enn at Norge er bestemt på at gjensidig bytteavtaler av fisk som Norge ønsker å fiske på i UK-EEZ avtales direkte med UK. Om det er fiskeslag i det resterende EU-havet av interesse for norske fisker, ja så innledes forhandlinger med EU. Dette er imidlertid ikke sikkert, fordi vi har 3-partsavtalen (av 1966) med Danmark og Sverige (forvaltet av EU), der norske fiskere i Skagerak og Kattegat kan fiske utenfor territorialgrensa uansett EEZ-grenser. Norsk interesse for fiske i tysk, nederlandsk, belgisk eller fransk sone er minimal.

Selv om dette er dagens situasjon, er det ingen som kjenner fremtiden. Av den grunn kan det være greit å holde på 1980-avtalen fremover selv om det ikke inngås noen ny årlig avtale for 2021. Hvis det er store sprik, kan det ikke da tenkes at EU som jo i utgangspunktet ønsket seg en trilateral avtale vil skrote 1980-avtalen med sikte på å få en avtale lik den Norge-UK har fremforhandlet? Hva EU ønsker seg er en ting. Hva Norge går med på er noe annet. Husk at det EU inviterte til var en avtale om «delte bestander». Slike EU-Norge fellesbestander finnes knapt nå etter at UK er gått ut av EU, fordi EU og Norge enkelt sagt ikke har delte bestander i Nordsjøen.

Hvilke forskjeller er det mellom 1980-avtalen med EU og 2020-avtalen med UK?

Jeg går først gjennom sistnevnte: For det første skal det gjennomføres et «økosystem» basert marinbiologisk samarbeid med sikte på en «langsiktig bevaring og bærekraftig bruk av de marine ressurser» på grunnlag av «vitenskapelige data». I den praktiske politikk skal det anvendes en «føre-var-tilnærming» (artikkel 1).

Gjennom året skal det foretas konsultasjoner med sikte på å fastsette fartøys adgang til den andre stats EEZ. Videre skal det fastsettes «kvoteoverføring fra den ene part til den andre» (artikkel 4). Fiskets utstrekning og vilkår diskuteres (artikkel 3). Dersom tolkning av avtalen volder tvil, skal partene konsultere hverandre. Dette gjelder også avtalens gjennomføring og virkemåte (artikkel 7). Slike konsultasjoner kan også føre til at partene enes om å endre denne avtale (artikkel 8)

For det annet er den geografiske virkekrets som følger: Området er utenfor territorialfarvannet (12 nautiske mil), det vil si i Norges og UKs EEZ (12-200 mil). Se artikkel 3.

For det tredje: De to land kan – om de så beslutter internt – åpne for at fartøy som fører den andre statens flagg skal få fiske i hverandres EEZ (artikkel 3).

For det fjerde: Lisensiering av fartøy som får adgang til fiske i den andre statens EEZ skal skje ved at denne stat angir antall fartøy og fiske som tillates. Flaggstaten skal så meddele den lisensierende part om fartøy, navn, registreringsnummer og andre opplysninger som denne staten måtte be om. Når dette er klart skal den stat som åpner sin EEZ for fremmed fartøy utstede lisens til disse fartøy (artikkel 5).

For det femte: Håndheving er i utgangspunktet – i henhold til havrettskonvensjonens artikkel 56 kyststatens kompetanse og ansvar. Imidlertid er det ikke noe i veien for at kyststaten kan be om bistand for å sikre at flaggstaten gjør alt som står i sin makt til å sikre at kystatens fiskerirett blir fulgt. Denne mer skipsinterne kontroll – for eksempel montering av satellittsporingssystemer – og overvåkning kan også utvides til å omfatte operativt samarbeid i kontrollene. Det er særlig nevnt utveksling av data for lisensiert fartøy (artikkel 6.2 (a)) og oppsyn, overvåkning og kontroll med at fisket følger bevarings- og forvaltningstiltak, litra (b). 

Hvordan er regimet som EU og Norge avtalte i 1980?

For det første skal hver av statene regulere viktige bestander eller grupper av bestander med hensyn til uttak av fisk (TAC) basert på «det beste vitenskapelige materiale» (artikkel 2 a) herunder også fastsette den andre partens kvote etter konsultasjoner (artikkel 2 b). Partene skal videre samarbeide om forvaltning og bevaring og «fremme de nødvendige vitenskapelige undersøkelser» (artikkel 7)

Hvert år skal det foretas konsultasjoner for å oppnå en tilfredsstillende balanse av partenes gjensidige, årlige fiskemuligheter i hverandres soner (artikkel 2.2). Dersom det skjer en vesentlig forvridning av den ene parts fiskemønstre slik at det forkludrer balansen i de «gjensidige fiskeriforbindelser» skal partene konsultere hverandre. Blir det ikke oppnådd enighet kan den konsulterende part «suspendere eller si opp Avtalen» med 30 dagers varsel (artikkel 3). Er det tvist om fortolkning av avtalen (artikkel 8) da skal partene konsultere hverandre.

For det annet skal partene fastsette ordninger «for å sikre bevaring, rasjonell forvaltning og regulering av fisket på sitt område». Disse må ikke sette den andre stats fiskemuligheter «på spill» (artikkel 2.2). Den fiskende part på sin side skal etterleve «bevaringstiltak, andre vilkår og betingelser og alle regler og forskrifter» som gjelder i den lisensierende stats farvann (artikkel 5).

For det tredje: den geografiske virkekrets kan det være noe tvil om. De to land skal åpne for at fartøy som fører den andre statens flagg skal få fiske i hverandres fiskerijurisdiksjonsområde på inntil 200 nautiske mil fra grunnlinjen (artikkel 1). Området er EUs «territorier» og «Norges territorium». I vanlig språkbruk skulle dette omfatte så vel territorialfarvannet (12 nautiske mil fra grunnlinjene), og også i Norges og EUs EEZ (12-200 mil). Se artikkel 11.

For det fjerde: Lisensiering av fartøy som får adgang til fiske i den andre statens EEZ.  Denne ordning skal bygge på at flaggstaten meddeler denne lisensierende part om fartøy, navn, registreringsnummer og andre opplysninger som denne staten måtte be om (artikkel 4).

For det femte: Håndheving av fisket i lisensstatens farvann er iht. folkeretten denne stats ansvar. Dette gjelder uansett om fartøyet fører kyststatens – eller avtalepartens flagg. Begge stater skal sørge for at egne fartøy etterlever avtalen og andre relevante forskrifter (artikkel 6).

Summa summarum. Som en vil se er det mye som er likt i den bilaterale avtale mellom UK og Norge, og EU og Norge. Reguleringskompetansen tilhører kyststaten, og det samme gjelder håndhevingen. En forskjell er det geografiske område som 1980-avtalen og UK-Norge avtalen dekker. Førstnevnte omfatter EU-territoriene og Norges territorium, det vil si sjøområdet utenfor grunnlinjene men innenfor yttergrensen for territoriet, for Norges del – i 1980 – fra grunnlinjene og til 200 nautiske mil – det vil si inklusive territorialfarvannet på 4 nautiske mil. UK-Norge avtalen gjelder kun utenfor sjøterritoriet – nå 12 nautiske mil, det vil si i området 12-200 mil.

Noen konklusjoner

Brexit har skapt en fullstendig ny situasjon. EU-havet rundt Storbritannia er nå blitt til UK-hav. Norges eneste tilstøtende grense med EU er i Skagerak og Kattegat – det vil si forhenværende svensk og dansk hav. De delte bestander som EU og Norge forvaltet sammen i Nordsjøen er nå bestander som vi deler med UK. Dette element er nok til at Norge bør vurdere om 1980-avtalen lenger er «liv laga».  I denne situasjon å inngå kvotebytteavtale med EU vil være å bytte bort reell fisk med «papirfisk».

I tillegg har det skjedd store forandringer av fiskeartenes utbredelse og distribusjon. Dette gjelder for makrell, nordsjøsild, torsk (som er nær utfisket i Nordsjøen og Skagerak/Kattegat) og brisling.

På tross av dette vil EU bytte sin papirfisk med norsk og britisk «virkelig» fisk. De vil fastholde historisk fordeling av kvoter og ha vetorett mot endring. Og vel og merke skal denne ordning omfatte hav der EU ikke lenger er til stede.

Norske fiskeriinteresser vil være mye bedre tjent med en avtale med Grønland (særlig makrell, blåkveite og reker).

For Norge må det – når det gjelder kvotebytte – være klart at dersom dette i det hele tatt kommer på tale så må avtalen være bilateral og gjelde mellom Norge og UK. EU hører ikke hjemme i dette «selskapet».

Stort bilde i toppen: Utsnitt av kart som viser forholdet mellom ulike grenser brukt under nasjonale og internasjonale forpliktelser (kilde: Joint Nature Conservation Committee).