Forordningene som eter opp handlingsrommet

I Stortingsproposisjon nr. 100, der grunnlaget for norsk tilslutning til EØS ble lagt, het det beroligende at forordninger «… brukes nokså sjelden i EF på de områder som dekkes av EØS-avtalen. De anvendes oftest på områder hvor man er i ferd med å skape fellesskapspolitikk til erstatning for nasjonale regler».

Underforstått: Her var det liten grunn til bekymring. En slik fellesskapspolitikk hvor nasjonalt regelverk ble satt til side, var av liten interesse i EØS-sammenheng. Dette var noe som landa i «fellesskapet» (EF) sysla med og angikk egentlig ikke Norge.

Dermed kunne teksten i EØS-lovens § 2 og EØS-avtalens protokoll 35 forstås som en formalitet: «I tilfelle av mulig konflikt mellom gjennomførte EØS-regler og andre lovregler forplikter EFTA-statene seg til om nødvendig å innføre en lovregel om at EØS-reglene skal gå foran i disse tilfellene.»

Bokstavtro EU-lov

I EU gjelder vedtatte forordninger automatisk i alle medlemslanda. I EØS må både direktiver og forordninger godkjennes av Norge, Island og Liechtenstein. Til forskjell fra direktiver, må forordninger tas helt bokstavrett inn i nasjonal lovtekst. Det skjer i Norge typisk i form av forskrifter. Mange forordninger gir EU-kommisjonen fullmakt til å vedta utfyllende kommisjonsforordninger som går enda mer i detalj.

I 1994 vedtok EU 20 direktiver og én forordning etter den normale lovgivningsprosedyren hvor Rådet og EU-parlamentet må bli enige. I 2014 kom 47 nye direktiver (inkludert endringsdirektiver) og 88 forordninger. I 2020 var antallet 5 nye direktiver og 47 nye eller endra forordninger.

Våre tall inkluderer ikke reine Rådsdirektiver og Rådsforordninger, det vil si rettsakter vedtatt direkte av ministrene fra EU-statene. Disse har blitt sjeldnere siden 1994 i og med at EU-parlamentet gradvis har fått en større rolle i samspill med Rådet.

Forordninger av kort og midlertidig varighet er heller ikke tatt med. Mange av disse gjelder områder som ikke er omfatta av EØS-avtalen (landbruk, fiskeri, utenrikspolitikk og så videre). 

Det er vanskelig å gjengi utviklinga i presise tall, ettersom både Rådet og EU-kommisjonen i tillegg vedtar Rådsforordninger, Rådsdirektiver og avgjørelser. De siste er som regel retta direkte mot en bestemt medlemsstat. 

Tendensen er likevel tydelig nok. Fra null i 1994 øker antallet såkalte Kommisjonsforordninger og delegerte forordninger til flere hundre i 2020. 

Forordninger forsegler «pakkene» fra EU

I de første tiåra spilte forordningene mindre rolle i EØS-avtalen. Det skulle endre seg dramatisk.

Ulike «pakker» fra EU inneholder en rekke forordninger som ofte stenger døra til handlingsrommet alle snakker om. I for eksempel energimarkedspakkene og EUs fjerde jernbanepakke blir norsk forvaltning direkte eller indirekte underlagt EU-byråer. Dette skjer blant annet gjennom forordninger (ACER-forordningen og ERA-forordningen) som utfyller direktivene og spesifiserer byråenes kompetanse. Disse forordningene inneholder fullmakter til EU-kommisjonen for detaljstyring eller delegering av ansvar til byråene (kommisjonsforordninger, delegerte kommisjonsforordninger, retningslinjer og anbefalinger).

EØS-komiteen – konsensusorganet som består av de tre EFTA-statene pluss EUs representant – ble i avtalens første år (1994) enige om å innlemme 44 rettsakter i EØS-avtalen. I 2021 fattet EØS-komiteen til sammenlikning vedtak om å innlemme 662 rettsakter.

Når EU oppdaterer sitt regelverk på et område, oppheves det tidligere regelverket. Tilsvarende skjer i EØS etter hvert som nytt EU-regelverk implementeres.

EØS-avtalen bestod i 1994 av 1865 rettsakter (direktiver, forordninger og beslutninger) i 22 vedlegg (1300 ifølge Stortingsproposisjon 100 (1991-92)). Av disse opprinnelige er 284 fortsatt i kraft.

30 år seinere er det totale antallet rettsakter inntatt i EØS-avtalen over 15 000. Av disse er mange «gått ut på dato» og ikke lenger i kraft, en del er heller ikke tatt inn i norsk rett. Pr. februar 2023 består avtalen av 3250 direktiver og 7357 forordninger. 

Som vi ser brukes ikke forordninger «nokså sjelden», men i stadig økende grad.

Skulle ikke påvirke den norske beslutningsprosessen

I stortingsproposisjonen av 1992 ble EØS-avtalens forrang over norsk lov (forrangsprinsippet) kraftig nedtonet. «EØS-avtalen innebærer således ikke noen forpliktelse for EFTA-landene til å overta EF-rettens forrangsprinsipper», het det.

Flere rettsavgjørelser har vist at norske domstoler respekterer og knesetter forrangsprinsippet. Høyesterettsdommen mot havnearbeiderne i 2016 er et sørgelig eksempel på det. Slik vinner EØS-avtalen der den er i konflikt med norsk lov eller internasjonale konvensjoner Norge har ratifisert.

Det ble i 1992 videre hevdet at suverene norske interesser var ivaretatt:

«Norges utgangspunkt har vært at Avtalen

• Ikke skulle gjøre det nødvendig med endringer i Grunnloven
• Ikke skulle innebære noen overføring av lovgivningsmyndighet fra nasjonale organer til EØS-organer
• Ikke skulle kreve endringer i avtalepartenes interne beslutningsprosess»

Virkeligheten viser at Norges «interne beslutningsprosess» er dramatisk endret. Styring av det norske kraftmarkedet er for eksempel lagt i hendene på Reguleringsmyndigheten for energi (RME), et organ som ikke er underlagt norsk politisk eller forvaltningsmessig styring. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Olje- og energidepartementet kan be RME om utredninger og forslag til beslutningsgrunnlag, men de kan ikke instruere eller overprøve RME. RME lystrer energibyrået ACER og påser at alle krav i de aktuelle forordningene og direktivene blir etterlevd av Statnett, kraftprodusenter og aktører i strømmarkedet. Det som har skjedd er nettopp at «fellesskapspolitikk har erstattet nasjonale regler», med hjemmel i en serie forordninger og direktiver som er innlemmet i EØS-avtalen.

Brutte forutsetninger må få konsekvenser

Vi kan slå fast at en rekke av forutsetningene for EØS-avtalen er brutt. Flere av forordningene på jernbane- og energiområdet overfører beslutningsmyndighet til EU-byråer, det være seg direkte (jernbane) eller via EØS-tilsynet ESA. Slik sett burde behovet for å reforhandle hele avtalen – eller si den opp og la frihandelsavtalen komme til full anvendelse – være åpenbar. I det minste bør EU-regelverk som umuliggjør full nasjonal kontroll og forvaltning av infrastruktur forhandles ut av EØS-avtalen. Slike muligheter ligger i avtaleteksten (artikler 97, 102 og 127).

Dessverre er det så langt liten politisk vilje på Stortinget til å ta nødvendige grep.

Forordninger på løpende bånd

Forordningene kommer på løpende bånd i EØS. Mange av dem hjemler en stri strøm av supplerende kommisjonsforordninger. Det begrensa manøvreringsrommet når direktiver innarbeides i norsk lovtekst, er ikke-eksisterende for forordningenes vedkommende. Forordningene gir instrukser som skal forstås helt bokstavelig, uten slingringsmonn.

Når praktiseringa av forordningenes ordlyd stadig hyppigere er overdratt til forvaltningsinstanser og byråer utenfor nasjonal kontroll, er dette stikk i strid med hva Stortinget la til grunn for norsk deltakelse i EØS. 

Flere EU-byråer har fått overført reell myndighet på visse områder. Disse byråene (som ERA og ACER) både endrer og griper inn i den politiske og forvaltningsmessige beslutningsprosessen. Det som skjer, er nettopp det som Stortinget i 1992 forsikra om at ikke ville skje.

Hvis man tar Stortingets egne forutsetninger for å inngå EØS-avtalen alvorlig, kan rettsakter som griper inn i den interne beslutningsprosessen ikke vedtas med alminnelig flertall. Grunnlovsparagraf 115 (som krever tre fjerdedels flertall) burde derfor tas i bruk som den hovedregel den er ment å være – i motsetning til hva som er blitt Stortingets vanlige praksis. 

Stort bilde i toppen: I EU gjelder vedtatte forordninger automatisk i alle medlemslanda. I EØS må både direktiver og forordninger godkjennes av Norge, Island og Liechtenstein. Til forskjell fra direktiver, må forordninger tas helt bokstavrett inn i nasjonal lovtekst. (Tegning: Jørgen Bitsch )