Har EØS gitt gevinst?

I mai 2022 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle utrede erfaringer med EØS-avtalen de siste ti årene, ledet av Line Eldring fra Fellesforbundet. To år senere, i april 2024, overleverte utvalget utredningen «Norge og EØS: Utvikling og erfaringer» (NOU 2024:7).

Bakgrunnen for Eldring-utvalget var Fellesforbundets landsmøtevedtak i 2019, som krevde en utredning av alternativer til EØS. Et krav som den gangen ble forbundsledelsens redningsplanke for å unngå et vedtak om ut av EØS. Likevel fikk ikke utvalget i oppdrag å vurdere alternativer for Norge, og har kun beskrevet noen andre lands handelsavtaler med EU.

Mens sveitsiske myndigheter sier man har et godt avtaleforhold med EU, gir Eldring-utvalget en nokså negativ fremstilling. Utredningen er dessuten utdatert ettersom den ikke omtaler Sveits og EUs vei inn til nye forhandlinger, der Sveits har holdt fast ved sin suverenitet. Canadas handelsavtale med EU blir omtalt i positive vendinger. Handelen har økt, og begge parter mener den har gitt «kraftig vekst» i arbeidsplasser.[1]

Anslag for vekst varierer

NOUen gjennomgår en del utredninger av økonomiske virkninger av EUs indre marked. Anslagene for økt bruttonasjonalprodukt (BNP) varierer betydelig, fra over 20 prosent til under 4 prosent.[2] 

Det er stor usikkerhet knyttet til disse anslagene, som er modellerte beregninger og ikke observert statistikk. NOUen erkjenner også at dette er en vanskelig øvelse, fordi man ikke vet eksakt hvordan en handelsavtale for Norge utenfor EØS ville vært og fordi mange andre forhold enn EØS virker inn på norsk økonomi. Likevel er vurderingen at EØS-avtalen gir en positiv effekt for økonomisk vekst, velferd, investeringer og handel. Dette talfestes slik:

«Utvalget mener det virker sannsynlig at den kumulerte effekten av det indre markedet på medlemslandenes BNP er betydelig større enn 1,8 prosent, fordi en klar overvekt av nyere forskning konkluderer med høyere anslag. Dette vil også være tilfelle for Norge.»[3]

Usikkerheten ved slike anslag illustreres av at NUPI-rapporten Blikk på EØS 30 år viser til en studie der virkningen av Schengen-avtalen, som fjerner personkontrollen over landegrensene, for Norges del er viktigere for økt velferd enn EØS.[4]

EUs økonomiske modell stagnerte

Anslagene av økonomisk gevinst samsvarer dårlig med den faktiske økonomiske utviklingen i EU gjennom tiårene med EØS-avtalen, som omtalt foran på side 28. Stagnasjonen i EU blir også påpekt i en mindretallsmerknad i NOUen:

«… modellen begynte å stagnere i etterkant av finanskrisen (2008–2009) og den påfølgende eurokrisen (2010– 2012). Fra da av begynte EU å sakke akterut for USA. EUs økonomi er i dag om lag 65 % av USAs økonomi (målt i dollar), mens den var 91 % så sent som i 2013.»[5] 

De fleste utredningene NOUen omtaler, er beregninger for EUs indre marked generelt. NOUen omtaler også handelen mellom Norge og EU, men går ikke konkret inn på den negative utviklingen som har vært for handelen med varer fra fastlandsindustrien. Her har Norge gjennom årene med EØS-avtalen fått et økende underskudd. Handelen viser et årlig underskudd mellom 120 og 160 milliarder kroner de siste ti årene. Dessuten importerer Norge tjenester fra EU for større verdier enn det som blir solgt til EU.

Økte inntektsforskjeller

I NOUen anføres det at EØS-avtalen har en positiv effekt for velferd. Måling av velferd må imidlertid ses i sammenheng med fordeling og tilgang til universelle tjenester. Offentlig sektor synes å være fraværende i beregningene.

En måte å måle velferd på, er ulikheten i befolkningen. I en slik sammenligning kommer Norge godt ut sammen med Sverige, i forhold til andre land i Europa. Imidlertid har vi fått større forskjeller også i Norge, og forskjellene er økende. NOUen erkjenner at det bak tall for økonomisk vekst kan ligge store ulikheter innad i landene. Det påpekes videre at «siden 2012 har inntektsulikheten økt i Norge … selv om Norge fortsatt har klart lavere inntektsulikhet enn EU-snittet.»[6]

Årsakene til de økte inntektsforskjellene i Norge kan være sammensatte. Denne statistikken, som indikerer en negativ velferdsutvikling i perioden med EØS-avtalen, viser likevel at det har stor betydning hvilke parametere man bruker for å måle velferdsgevinst.

Lærdommer fra brexit

Storbritannia har forlatt EUs indre marked, og har i stedet inngått en handelsavtale med EU. I NOUen heter det at «eksemplet brexit indikerer at effekten av å tre ut av det indre markedet vil være merkbart negativ.»[7] Det vises til studier der redusert BNP for Storbritannia varierer mellom 1,1 til 4 prosent. De laveste anslagene indikerer altså en ganske liten negativ økonomisk effekt.

Økonomen Julian Jessop, som er tilknyttet Institute of Economic Affairs, har kritisert anslaget om at BNP kan krympe så mye som 4 prosent. Han viser til at grunnlaget for beregningene er perioden 2010–2015, der britisk økonomi hadde en særlig sterk oppgang etter finanskrisen og gjorde det markant bedre enn eurolandene. Det blir en misvisende målestokk. «Ser vi på trenden de siste tjue årene, er tapet knyttet til brexit marginalt», ifølge Jessop.[8]

Eksporten fra Storbritannia av varer og tjenester gikk ned i pandemiårene 2020 og 2021, men i 2022 var eksportverdien igjen høyere enn i 2019 – både til EU og land utenfor EU. For eksempel har Storbritannia en betydelig eksport av finanstjenester, men også juridiske tjenester og utdanning. London er fortsatt Europas største senter for finanshandel. En del firma har styrket eller etablert kontorer i EU-land, men i antall ansatte har dette vært marginalt i en bransje som sysselsetter over én million personer.

Når det gjelder varer, skriver næringsorganisasjonen MAKEuk i sin status for 2023: «Med et betydelig hopp i produksjonen til 224 milliarder pund, har Storbritannia klatret fra 9. til 8. plass på den globale produksjonsrangeringen, og stadfester vår rolle som en nøkkelaktør i industrien.»[9] Eksportverdien har økt kraftig for blant annet mat og drikke, medisiner og kjemikalier, metaller og maskiner. Handelen med andre deler av verden har gått opp, men også etter brexit er Nederland, Tyskland, Irland og Frankrike blant landene britene eksporterer mest varer til.

I en oppsummering fra den britiske regjeringen av utviklingen etter brexit, publisert i januar 2024, fremgår det at eksporten av tjenester fra Storbritannia aldri har vært større.[10] Siden folkeavstemningen om brexit i 2016 har Storbritannia hatt en høyere vekst enn de store EU-landene Tyskland og Italia, og en tilsvarende vekst som Frankrike.

Flere forordninger

EØS-avtalen har ført til en høy import av EU-regler. NOUen viser at det de siste ti årene særlig er antallet forordninger som har økt kraftig. De skal innføres ordrett. NOUen påpeker at utviklingen innskrenker mulighetene for egen politikk: «Siden forordninger i langt mindre grad tillater nasjonale tilpasninger, innebærer dette større begrensninger på nasjonalt handlingsrom.»[11]

Videre viser tallmaterialet at de fleste EØS-reglene er vedtatt av EU-kommisjonen, og altså ikke behandlet i EUs politiske organer rådet og EU-parlamentet. Dette er interessant inn mot debatten om EU-medlemskap, der et vanlig argument fra ja-siden er norsk stemmerett i rådet og parlamentet. Selv om de vedtar rammeregelverkene, er den nærmere reguleringen i økende grad overlatt til EU-kommisjonen.

Vetoretten en «nødvendig sikkerhetsventil»

Vetoretten, også kalt reservasjonsretten, omtales i NOUen som «en nødvendig sikkerhetsventil og forutsetning» for EØS-avtalen.[12] Det fastslås at Norge ikke er rettslig forpliktet til å ta ny EU-lovgivning inn i avtalen, og at «dette skiller Norge fra EUs medlemsstater, som har overført lovgivningsmyndighet til EUs institusjoner...»[13]

I 2011 avviste den rødgrønne regjeringen innføring av EUs tredje postdirektiv, som påla konkurranse om brevpost. Dette er den eneste gangen Norge aktivt har brukt vetoretten, og to år senere ble reservasjonen trukket tilbake av den blåblå regjeringen. I tillegg argumenterer NOUen for at det også er en form for veto å unnlate eller bruke svært lang tid på å behandle nye regler fra EU. Det betyr i så fall at Norge har brukt vetoretten flere ganger.

Mye av debatten om vetoretten handler om konsekvensene, altså hvordan EU kan reagere. Her fastslår NOUen at en oppsigelse av EØS-avtalen er lite sannsynlig. EØS-avtalens artikkel 102 sier at den direkte berørte delen av avtalen settes ut av kraft, om ikke partene blir enige om å unngå dette. NOUen skriver om en slik situasjon: «Det betyr konkret at EØS-avtalens hovedregler slik disse framgår av EØS-avtalens hoveddel, fortsatt vil gjelde, men at sekundærlovgivningen ikke gjelder.»[14]

Konklusjonen om erfaringene med vetoretten er interessant:

«Utvalget registrerer at det etter tretti år med EØS, ikke har oppstått en situasjon hvor en EØS/EFTA-stat har reservert seg mot oppdatering av EØS-avtalen på et vis som har fått EU til å reagere med å sette deler av avtalen ut av kraft.»[15]

Selv om det ikke kan utelukkes at EU vil reagere i en fremtidig sak, så tyder dette på en betydelig grad av pragmatisme der man unngår å sette konflikter på spissen.

Noter

[1] NOU 2024:07, side 343-344.

[2] NOU 2024:07, side 202-203.

[3] NOU 2024:07, side 210.

[4] Arne Melchior og Hildegunn Kyvik Nordås, Blikk på EØS 30 år, Norsk utenrikspolitisk institutt januar 2024, publisert av Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), side 23.

[5] NOU 2024:07, side 211.

[6] NOU 2024:07, side 188.

[7] NOU 2024:07, side 210.

[8] Le Monde diplomatique norsk utgave, januar 2024.

[9] UK Manufacturing The Facts: 2023

[10] Brexit 4th Anniversary, Department for Business & Trade, januar 2024

[11] NOU 2024:07, side 41.

[12] NOU 2024:07, side 86.

[13] NOU 2024:07, side 40.

[14] NOU 2024:07, side 87.

[15] NOU 2024:07, side 100.

Stort bilde i toppen: EØS-rapportene: Nei til EU-leder Einar Frogner og leder for den regjeringsoppnevnte EØS-utredningen, Line Eldring, utveksler rapporter på Nei til EUs rådsmøte i april 2024. (Foto: Eivind Formoe)