Det du bør vite om toll

Da EU i 2018 innførte toll på stål, som svar på USAs toll, fikk Norge unntak. Hva sier Frihandelsavtalen og EØS-avtalen om toll? Hva betyr USAs varslede toll, hva slags mottiltak vil EU innføre - og hva betyr dette for norsk eksport? I denne artikkelen ser vi nærmere på alle disse aktuelle spørsmålene. Vi undersøker også hvem som betaler for tollen, og hvordan Storbritannia og Canada, som begge har handelsavtaler med EU, forholder seg til tollkonfliktene.

Er det en tollkrig mellom EU og USA?

Mandag 10. februar signerte Donald Trump en presidentordre om 25 prosent toll for stål og aluminium som importeres til USA. Tollsatsene skal iverksettes 12. mars.

EU har foreløpig ikke vedtatt mottiltak. EU-kommisjonens president Ursula von der Leyen uttalte 11. februar at EU vil svare med «faste og forholdsmessige mottiltak». Etter hastemøtet for EU-landenes handelsministre 12. februar, er budskapet at EU prioriterer forhandlinger med USA fremfor å varsle mottiltak. En anonym møtedeltager siteres av Reuters på at det nå gjelder «å holde hodet kaldt». Den samme tilnærmingen ser vi også fra Storbritannia.

Trumps nye tollordre kommer etter at han også beordret 25 prosent straffetoll på varer fra Mexico og Canada, og ti prosent straffetoll for varer fra Kina. 3. februar ble tollen overfor Mexico og Canada utsatt i 30 dager, etter samtaler mellom statslederne. Tollen på kinesiske varer er iverksatt, og Kina har svart med å innføre toll på mange varer fra USA.

Overfor EU har Trump argumentert med at USA importerer mye mer varer fra EU enn det USA selger til EU. USA har et handelsunderskudd for varer overfor EU, men har samtidig et overskudd i handelen med tjenester. Alt i alt hadde USA et underskudd i handelsbalansen overfor EU på 51,8 milliarder dollar i 2023.

Trump har særlig trukket frem importen av biler fra EU som et problem. Mesteparten er tyske bilmerker, som har en betydelig eksport til USA. USAs toll på biler fra EU er 2,5 prosent, mens EU har en tollsats på 10 prosent for biler fra USA. Trump mener dessuten at merverdiavgiften må tas med i regnestykket, slik at EUs avgifter på amerikanske biler da blir omkring 30 prosent.

For å «rette opp» handelsbalansen vil Trump at EU skal kjøpe flere amerikanske biler, samt mer gass, mat og våpen fra USA.

I tillegg til økt toll på biler, har Trump uttalt at det kan komme toll på mikrochiper og medisiner. Det til tross for at en egen avtale i Verdens handelsorganisasjon WTO sier at man ikke skal innføre toll på medisiner (Pharma Agreement fra 1994).

Det er ikke godt å vite om toll på alt av stål og aluminium er Trumps mål eller en slags taktisk manøver. Det er nesten en måned til tollen skal iverksettes, og det vil bli en periode med ulike forpostfektninger og forhandlinger.

Tollsatsene Trump har eller vil innføre er neppe i tråd med WTOs regler for frihandel. WTOs rolle som tvisteløser blir imidlertid hindret av at USA, både i Trumps forrige periode og under Biden, blokkerte oppnevningen av dommere til WTO øverste appellorgan.

Hvem betaler for tollen?

Toll er en avgift som betales når varer tas inn over landegrensen, og det er kjøperen (importøren) som betaler. Når tollen øker, kan importøren enten redusere sin egen fortjeneste eller øke prisen som varen selges for videre.

EU-kommisjonen er tydelig på at det er den som innfører økt toll som får kostnadene: «Ved å innføre toll, skattlegger USA sine egne innbyggere, øker kostnadene for næringslivet og driver opp inflasjonen.»

Hva betyr USAs varslede toll for norsk eksport?

USA både importerer og eksporterer stål og aluminium for store verdier. I 2023 importerte USA stål for over 50 milliarder dollar og aluminium for 27 milliarder dollar. Eksporten var på 22 milliarder dollar stål og 14 milliarder dollar aluminium.

Norges eksport til USA av stål- og jernprodukter var i fjor 3,3 milliarder kroner og aluminium for 453 millioner kroner. Det er under 1 prosent av eksporten fra Norge av aluminium, det aller meste selges til Europa. Samlet vareeksport fra Norge til USA var 62 milliarder kroner, som utgjør 3 prosent av vår totale eksport av varer.

Trumps aggressive handelspolitikk gir usikkerhet også for norske bedrifter, for eksempel Norsk Hydro med virksomhet i tollutsatte Canada og Mexico, men som i tillegg har produksjon i USA. Tollen på stål og aluminium har begrenset direkte effekt for Norges del, men den kan senke prisene på verdensmarkedet som gir lavere inntekter for alle som selger stål og aluminium.

Spørsmålet er om det har fordeler at Norge er utenfor EUs tollunion og har en egen handelspolitikk, eller om det er en ulempe. Når det gjelder handel med USA, er situasjonen ulik for Norge og EU. USA har et handelsunderskudd med EU, som omtalt ovenfor. Norge importerer derimot mer fra USA enn vi eksporterer, ifølge tall fra Statisk sentralbyrå (SSB). Trump har i retorikken om tollordrene lagt stor vekt på USAs handelsbalanse. Australia har blitt nevnt som et mulig unntak fra toll, fordi her har USA et handelsoverskudd. Men handelstallene som amerikanske myndigheter opererer med viser en langt lavere eksport til Norge enn SSBs tall, og i sum et handelsunderskudd for USA også overfor Norge.

Utspillet om toll på stål og aluminium har så langt ikke skapte uro i markedene. Dagens Næringsliv skriver 10. februar: «Aluminiumsprisene handles flatt, de europeiske børsene stiger og aluminiumsgiganten Norsk Hydro viker knapt en tomme på Børsen.»

Hva slags mottiltak vil EU innføre, og hva betyr det for norsk eksport?

EU har sagt at de vil forhandle med USA før de varsler mottiltak. Allerede har EU signalisert vilje til å kjøpe mer flytende gass og våpen fra USA. I tillegg tyder mye på at EU vil gjøre felles sak med USA mot Kina, selv om særlig tyske selskaper har store investeringer i Kina. Trumps tollpolitikk handler i betydelig grad om økonomisk rivalisering med Kina. Foruten 10 prosent toll på varer fra Kina, er også tollen mot varer fra Mexico og Canada, som venter på å bli innført, indirekte rettet mot Kina. Gjennom handelsavtalen USMACA er det i utgangspunktet tollfri handel mellom USA, Mexico og Canada, og kinesiske selskaper har etablert produksjon av blant annet elektriske biler som benytter dette fortrinnet. Forholdet til Kina vil bli et nøkkelpunkt for å dempe konflikten mellom EU og USA.

Handel med biler er et punkt Trump har vært særlig opptatt av overfor EU. I dag har EU en toll på 10 prosent for amerikanske biler, mens USAs toll på biler fra EU er 2,5 prosent. EU kan trolig dempe konfliktnivået ved å redusere biltollen til 2,5 prosent. En utfordring er da WTO-prinsippet om at den laveste tollen skal gjelde for alle tredjeland (bestelandsvilkåret). Basert på dette ville EU også måtte redusere grunntollen på kinesiske biler, og dermed redusere effekten av tiltaket de innførte i fjor med ekstra toll på kinesiske biler. Ifølge EU produseres kinesiske biler med store subsidier fra staten, som begrunner straffetoll.

EU diskuterer også ulike motreaksjoner. Mest målrettet er det å gjeninnføre straffetoll på erkeamerikanske produkter som Levi’s bukser, whisky bourbon og motorsykler fra Harley Davidson. EU påla en slik toll som treffer produkter fra republikanernes kjerneområder, da Trump i 2018 innført toll på stål og aluminium. Tre år senere, med Joe Biden som president, ble handelskonflikten trappet ned og tollen ble avviklet.

Reguleringer rettet mot de store amerikanske teknologiselskapene er også aktuelt.

Hvis USAs toll på stål og aluminium destabiliserer verdensmarkedet, og gjør at stål og aluminium fra ulike deler av verden selges til dumpingpris i EU, først da kan EU innføre en generell toll. Altså en toll overfor også andre land enn USA, men dette vil da være toll avgrenset til stål og aluminium. Det er en type beskyttelsestiltak som WTO-reglene åpner for, men da må situasjonen være kritisk for produsentene i EU.

Det er et prinsipp i WTO at beskyttelsestiltak skal gjelde likt for alle tredjeland. Likevel forhandlet Norge i 2018 frem et unntak fra den tollen EU da innførte på stål.  

Om det blir nødvendig, er det sannsynlig med tilsvarende unntak for Norge også nå. Ikke på grunn av EØS-avtalen, men fordi dette er i EUs egen økonomiske interesse. Varene Norge eksporterer til EU utfyller EU-landenes egen produksjon og er viktige råvarer for deres næringsliv. Norge leverer 40 prosent av aluminiumen som blir brukt i EU, og EU definerer aluminium som en kritisk råvare, nødvendig for deres egen produksjon. Setter EU toll på aluminium fra Norge, vil det øke kostnadene for EUs næringsliv. Ettersom USA har blokkert oppnevningen av dommere til WTOs appellorgan, kan heller ikke andre land som eventuelt mener seg forskjellsbehandlet kunne angripe i WTO en avtale med EU om unntak for Norge.

Avtalen mellom Norge og EU om unntak fra ståltoll i 2018 har blitt forlenget til 2026. I volum og verdi er eksporten av stål langt mindre enn aluminium. Det gjør at en avtale om aluminium har større økonomisk betydning. På den ene siden kan det gjøre en slik avtale mer komplisert, men på den andre siden har viktige deler av EUs næringsliv i en årrekke basert seg på Norge som en stabil leverandør av aluminium.

WTOs krav om likebehandling innebærer uansett at eksport av stål og aluminium fra Norge til EU ikke kan bli pålagt høyere toll enn konkurrerende land utenfor EUs tollunion.

Et brev fra EU-kommisjonen i desember 2024 viser at de vurderer innføring av toll på ferrolegeringer og silisium. Hensikten er å beskyttende kraftkrevde industri i EU, og hvis tollen innføres vil den i utgangspunktet gjelde alle land. Høye strømpriser har gitt EUs industri problemer med å konkurrere, og importen av produktene har økt. Kommisjonen mener importen er for lavt priset og skader EUs egne produsenter. Norske selskaper er store leverandører, i 2023 kom 44 prosent av silisiumet som ble brukt i EU fra Norge.

På samme måte som ved en eventuell toll på stål og aluminium, er det gode grunner til at Norge vil få et unntak fra en eventuell EU-toll. Utenriksdepartementet mener Norge ikke skal ha toll på grunn av EØS-avtalen og deltagelsen i EUs indre marked: «Vi mener at norske produkter ikke skal rammes av beskyttelsestiltak ettersom vi er integrert i det indre markedet. EØS-avtalen er til nettopp for å unngå restriksjoner i vareflyten internt på det indre markedet».

Hva sier Frihandelsavtalen og EØS-avtalen om toll?

Både EØS-avtalen og Frihandelsavtalen fra 1973 fastsetter tollfrihet for industrivarer mellom Norge og EU. Ingen av avtalene gjør Norge til del av EUs tollunion, slik at Norge har en egen handelspolitikk.

EØS-avtalen artikkel 10 har et klart forbud mot å innføre toll mellom Norge og EU. Samtidig åpner EØS-avtalen artikkel 112 for beskyttelsestiltak, men det må foreligge alvorlige økonomiske, sosiale eller miljømessige problemer.

Stål og aluminium er varer omfattet av EØS-avtalen, med tollfrihet i dag. Det er likevel omstridt om EØS-avtalen gjør at Norge skal ha et unntak hvis EU innfører beskyttelsestoll for å unngå at stål og aluminium som ikke selges til USA blir dumpet på EU-markedet.

WTO-reglene sier at slik toll skal gjelde generelt mot tredjeland, men gjennom Frihandelsavtalen og EØS-avtalen er Norge i et særskilt handelsforhold til EU. Det er ulike syn på om land som inngår i et regionalt frihandelsområde skal behandles annerledes enn tredjeland ellers. EU er blant dem som har vært kritisk til dette, og oppga ikke EØS-avtalen som grunn til at Norge i 2018 fikk et unntak fra beskyttelsestollen på stål.

Avtalene om tollfrihet mellom Norge og EU gir rettslige støtteargumenter for at det vil komme på plass en ny avtale om unntak fra eventuell beskyttelsestoll. Viktigst er det likevel at de etablerte verdikjedene, der Norge er en forutsigbar leverandør av essensielle råvarer, gjør at dette både politisk og økonomisk er en sannsynlig løsning.

Hva skjedde da USA og EU innførte toll i 2018?

I 2018 innførte Trump 25 prosent toll på stål og 10 prosent på aluminium. EU svarte med toll på blant annet whisky bourbon, Levi’s bukser og motorsykler fra Harley Davidson. Trump truet med å innføre toll også på biler fra Europa, men det ble ikke noe av.

EU innførte toll på stål som beskyttelsestiltak, som Norge etter et par måneder fikk unntak fra.

Norge reiste sak for WTO mot USAs toll på stål og aluminium. I 2022 ga WTOs tvisteløsningspanel Norge medhold. USA har anket panelrapporten. USA har både under Trumps presidentperiode og under Joe Biden blokkert oppnevningen av dommere til WTOs appellorgan. Dermed kan WTOs øverste domstol ikke behandle saker, som blir liggende i kø.

Hvordan forholder Storbritannia og Canada seg til tollkonfliktene?

Storbritannias regjering har uttalt at de ikke vil komme med noe umiddelbart mottiltak på USAs toll på stål og aluminium. Fra britisk industri har mange tatt til orde for en skarpere reaksjon. På stål er USA britenes tredje største marked. Omtrent 10 prosent av britisk eksport av stål er til USA. Det er globalt overproduksjon av stål. Britiske produsenter er bekymret for at USAs toll vil forsterke problemene knyttet til dette med prispress og føre til at stål fra andre land sendes til det britiske markedet til dumpingpriser.

Storbritannia eksporterer mest stål til Irland og Nederland, og Sverige og Belgia er nesten like store markeder som USA, ifølge eksporttall for 2023. Bekymringer for toll fra EU har ikke vært noe sentralt tema i den britiske debatten.

Canada har i likhet med Storbritannia en relativt ny, omfattende handelsavtale med EU. Denne CETA-avtalen er ikke ferdig ratifisert i EU, men trådte i kraft i 2017. Trump har beordret 25 prosent toll overfor varer fra Canada. Selv om innføringen av denne tollen er utsatt, har dette skapt usikkerhet for næringslivet i Canada, som har stor eksport til USA. Etter Trumps tollordre ser vi at den canadiske regjeringen legger sterkere vekt på handelsrelasjonene med EU. Heller ikke her betones frykt for toll fra EU, tvert imot at man vil utvikle den gjensidige handelen videre. Handelen mellom Canada og EU har økt med hele 65 prosent siden CETA-avtalen trådte i kraft.

Stort bilde i toppen: Uten toll: Norge har allerede en handelsavtale med EU som gir fortsatt tollfri handel med industrivarer hvis EØS-avtalen sies opp. (Illustrasjon: Eivind Formoe / Nei til EU)