EU vil ha friere flyt av tjenester

EU-kommisjonen har lansert en tiltakspakke i fire punkter. Noen av de viktigste elementene i tiltakspakka er:

• Innføring av et e-tjenestekort skal lette tjenesteyting over landegrensene og gjøre nasjonal kontroll «overflødig».
• Nasjonale yrkeskrav skal så langt mulig strømlinjeformes.
• Særlige nasjonale krav til yrkesutøvere må være strengt nødvendige og «balanserte».
• Medlemslanda forplikter seg til å foreta en evaluering av nasjonale reguleringer ved å gjennomføre en såkalt proporsjonalitetssjekk regulert i et eget direktiv.
• Bevisbyrden for at reguleringene er nødvendige ligger på de enkelte statene.
• Planer om innføring av vernede yrkestitler samt nye standarder og kvalifikasjonskrav skal forhåndsvarsles til Kommisjonen.
• Det foreslåtte direktivet for proporsjonalitetssjekk er EØS-relevant.
• Den offisielle hensikten med tiltakspakka er å gjøre det lettere for virksomheter og profesjonelle yrkesutøvere å yte tjenester til det europeiske kundemarkedet på nær 500 millioner mennesker. De foreslåtte tiltakene er begrunnet med behovet for smidighet og innsyn, samtidig som det ligger i sakens natur at felles kriterier og felles standarder vil bety at terskelen for hva som anses som «gyldige» nasjonale yrkeskrav gjennomgående vil bli senket.

Fagbevegelsen gir rødt kort til e-kortet

Et nytt e-tjenestekort skal forenkle formalitetene for tjenestetilbydere. Det er i første rekke rettet inn mot bygg- og anleggssektoren, ingeniører og IT-konsulenter. Tjenesteleverandørene skal kunne forholde seg til bare ett kontaktpunkt i hjemlandet som verifiserer at innehaveren har kvalifikasjonene som kreves. Opplysningene blir deretter formidlet elektronisk til vertslandet.

Kommisjonen forsikrer om at e-kortet ikke vil påvirke gjeldende arbeidsgiverforpliktelser eller arbeiderrettigheter og at det ikke er obligatorisk. Vertslandet har formelt fortsatt rett til å anvende nasjonale lover og til å avgjøre om søkeren har rett til å levere tjenester i landet.

Den europeiske faglige samorganisasjonen ETUC er langt fra beroliget . Fagbevegelsen mener at forslaget bygger på uriktige forestillinger om at det er liten grenseoverskridende mobilitet innenfor bygg- og anleggssektoren. Bygningsarbeiderne er «ekstremt urolige for at forslaget kan føre til økt sosial dumping i bygg- og anleggsbransjen», ifølge generalsekretær Sam Hägglund i Den europeiske Bygningsarbeiderføderasjonen (EFBWW).

Europeisk fagbevegelse ser på dette som et forsøk på å gjeninnføre det opprinnelige Tjenestedirektivet (Bolkenstein) som ble avvist i 2006 etter å ha møtt voldsom motstand fra fagbevegelsen i mange land. Her var det et førende prinsipp at det var hjemlandets og ikke vertslandets regler og reguleringer som skulle ligge til grunn. E-kortet vil fjerne arbeidsgivernes plikt til å bevise at utstasjonerte arbeidere får rimelig betalt og vil dermed underminere de delene av Utstasjoneringsdirektivet som skulle gi slikt vern.

I sin presiseringsdom av 15. februar 2015 om hvordan Utstasjoneringsdirektivet skal forstås, minner EU-domstolen om at fastsetting av minstelønn er nasjonalstatenes (vertslandets) anliggende, men føyer straks til «for så vidt som denne definition ikke medfører hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne». [Les dommen på dansk her. ]

Det ligger bokstavelig talt i e-kortene at det vil bli færre inspeksjoner på arbeidsplassene, ettersom forenkling er det erklærte målet. Inspeksjoner og pålegg fra vertslandet kan fort bli møtt med anklager om at disse er unødvendige eller «urimelige», i særdeleshet når enkeltstatene blir pålagt nye forsiktighetsregler gjennom proporsjonalitetssjekkdirektivet.

Nærhetsprinsippet stadig fjernere

Selv om prinsippet om forholdsmessighet (proporsjonalitet) ligger i bunn for hele regelverket for Det indre markedet, har det en lei tendens til å kollidere med det såkalte subsidiaritetsprinsippet (nærhetsprinsippet) – det vil si at EU bare skal gripe inn når enkeltstatene ikke på egen hånd evner å realisere felles mål og oppgaver gjennom egne tiltak. Begge de to prinsippene er innbakte i Unionstraktatens artikkel 5.

Proporsjonalitetsprinsippet handler om å finne en balanse mellom på den ene sida tjenestekvalitet og samfunnsmessige interesser, og på den andre sida om å sikre ubeskåret adgang for profesjonelle yrkesutøvere som samtidig gir forbrukerne større valgfrihet, som det heter.

Slike vurderinger gir rom for nasjonalt skjønn. Forslaget til Proporsjonalitetssjekkdirektiv er et forsøk på å gjøre dette skjønnsmessige rommet betydelig trangere.

I sitt veikart for Det indre markedet er Kommisjonen spesielt opptatt av å bli kvitt de siste hindringene for den frie tjenesteflyten. Tjenestedirektivet (Direktiv 2006/123/EC) og Yrkeskvalifikasjonsdirektivet (Direktiv 2005/36/EC) er utilstrekkelige så lenge nasjonalstatene fremdeles kan knesette krav til bestemte yrker og profesjoner.

Begge de nevnte direktivene er allerede implementert i norsk rett. Også det nye direktivforslaget er definert som EØS-relevant.

Felles kriterier i en voksende tjenestesektor

Ettersom nasjonalstatene legger ulike kriterier til grunn når de skal balansere disse interessene, vil EU-kommisjonen ha felles og sammenlignbare normer og vurderingsmekanismer. Dette er hovedbegrunnelsen for det nye direktivet. Kjøreregler skal sikre at proporsjonalitetsfortolkningen er tilstrekkelig «balansert».

Mange av de eksisterende profesjonskravene i forskjellige land blir av Kommisjonen ansett for å være utdaterte, uhensiktsmessige, unødvendige eller uforholdsmessig strenge. Uten at det sies direkte, er det underforstått at medlemsstater gjennom subjektiv fortolkning opprettholder begrensninger som virker «proteksjonistiske».

Unionen påberoper seg retten til å handle når det gjelder regulering av yrkeskrav når dette er nødvendig for å oppnå traktatmålene for Det indre marked med hensyn til fri bevegelse av personer og tjenester. EU-domstolen har understreket at nasjonal regulering av yrker og kvalifikasjonskrav har en iboende tendens til at EU-borgere og -selskaper blir hindret eller hemmet i å gjøre bruk av de grunnleggende frihetene som er garantert dem i EU-traktaten, selv om kravene i seg selv er ikke-diskriminerende.

Med krav om en såkalt proporsjonalitetssjekk og varsling av Kommisjonen i forkant av ethvert nytt regelverk som stiller spesifikke krav til yrkesutøvere, vil det bli lagt press på nasjonalstatene for at de senker minstekravene til det absolutt nødvendige – eller forkaster slike begrensninger helt og holdent.

Tjenestesektoren utgjør to tredjedeler av EUs økonomi og står, ifølge EU-kommissær Elżbieta Bienowska, for 90 prosent av alle nye jobber. Det bekymrer EU at 22 prosent av den europeiske arbeidsstyrken arbeider i bransjer med beskytta yrkestitler eller hvor det stilles krav om bestemte kvalifikasjoner. Dette innebærer i praksis en sterk begrensning på det grenseløse europeiske tjenestemarkedet som Unionstraktaten garanterer for.

Direktivet vil etter Artikkel 2 ikke ha effekt for yrker som allerede er omfattet av egne rettsakter og særdirektiver. Slike direktiver eksisterer for blant annet helsepersonell, lokomotivførere, kabinansatte og andre deler av transportsektoren.

Mulige følger for Norge

Hele eller deler av tiltakspakka vil få betydning for Norge. Proporsjonalitetssjekkdirektivet vil gjennomgå vanlig behandling i EØS-komiteen når det er ferdigbehandlet i Rådet og EU-parlamentet. De tre EFTA-statene i EØS har i en egen uttalelse stilt seg positive også til forslaget om et elektronisk e-tjenestekort (også kalt e-pass) i blant annet bygg- og anleggssektoren, et tiltak som blir vurdert som «tillitsskapende» mellom statene i EØS-området.

Dersom også Norge innfører e-tjenestekortet i bygningsbransjen er det grunn til å tro at terskelen for aktiv kontroll og oppfølging vil bli høyere, ettersom det da allerede foreligger en forhåndsgodkjenning. I dag eksisterer det regler om HMS-kort for identifikasjon i deler av bygg- og anleggsbransjen, med Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet  som kontrollinstanser.

Det er imidlertid ikke krav om HMS-kort i det som kalles faste, permanente virksomheter som utfører bygge- og anleggsarbeid. Det er foreløpig uvisst om et e-tjenestekort som foreslått av Kommisjonen vil være et supplement til eller en erstatning for HMS-kortet.

Et endringsdirektiv til Yrkeskvalifikasjonsdirektivet ligger for tida til behandling i EØS-komiteen.

Endringsdirektivet pålegger landa å gjennomføre en screening av lovregulerte yrker. Statene skal evaluere hvilke yrker som er lovregulert og dessuten begrunne hvorfor yrket er lovregulert.

Reguleringen skal være i overensstemmelse med følgende prinsipper:

• Kravene skal ikke være direkte eller indirekte diskriminerende på grunnlag av nasjonalitet.
• Kravene skal være begrunnet i tvingende allmenne hensyn.
• Kravene skal ikke gå utover det som er nødvendig for å oppnå det tilsiktede mål med reguleringen.
• Tiltakspakka som Kommisjonen foreslår og Proporsjonalitetssjekkdirektivet innebærer en ytterligere innskjerping av disse punktene.

Kunnskapsdepartementet fremmet 10. juni 2016 en egen lovproposisjon  for å implementere endringene i Yrkeskvalifikasjonsdirektivet i norsk rett.

Loven skal gjelde alle yrker som omfattes av direktiv 2005/36/EF (det opprinnelige Yrkeskvalifikasjonsdirektivet), unntatt for helse- og dyrehelsepersonellyrker.

Norge har 163 lovregulerte yrker, hvorav 76 er knyttet til helsepersonell.

Når det nå skal utarbeides en ny nasjonal standard for lokomotivførerutdanningen, vil dette være en sektor som i prinsippet er unntatt fordi det blir styrt av Lokomotivførerdirektivet.

Formålet med Lokomotivførerdirektivet er å harmonisere de ulike nasjonale ordningene for å sertifisere lokomotivførere for å gjøre det enklere å bruke lokomotivførere på tvers av landegrensene. 

Proporsjonalitetssjekken ligger her allerede innbakt i et eget vedlegg som skal klargjøre innholdet i kompetansekravet for å minimere muligheten til forskjellig tolking/gjennomføring av direktivet i de ulike medlemsstatene.

Her kan det være duket for kontroverser mellom norske myndigheter og ESA, siden Norsk Lokomotivmannsforbund etter togstreiken høsten 2016 fikk gjennomslag for en nasjonal standard for lokførernes kompetanse som skal ligge på et mye strengere nivå enn dagens forskrift .

Slakkere krav til midlertidige tjenesteytere

E-tjenestekortet skal også kunne brukes i forbindelse med midlertidig tjenesteyting. EØS-avtalen forbyr allerede restriksjoner i adgangen til å drive midlertidig tjenesteyting over grensene. Eneste unntak er restriksjoner som følger av «tvingende allmenne hensyn», forutsatt at disse er «egnet og nødvendige for å oppnå formålet».

Tjenestelovens regler svarer i all hovedsak til de generelle EØS-rettslige reglene når det gjelder midlertidig tjenesteyting. Men reglene for hva som er gyldige krav som kan stilles til tjenesteytere er enda et hakk strengere. Etter tjenestelovens regler må krav være begrunnet i enten hensynet til offentlig orden og sikkerhet, folkehelse eller miljøvern for å være lovlige. Andre hensyn enn disse teller ikke.

Midlertidig vil si at EØS-borgere kan arbeide for en kortere eller lengre periode uten krav til godkjenning. Ytelsens varighet, hyppighet, regelmessighet og kontinuitet og sesongmessighet avgjør om den blir definert som midlertidig. Midlertidige yrkesutøvere er allerede i utgangspunktet unntatt fra nasjonale krav om for eksempel tillatelse, registrering eller medlemskap i yrkesorganisasjon eller annet organ.

Norske myndigheter kan kun kontrollere yrkeskvalifikasjoner hos en borger fra et annet EØS-land dersom utøvelsen av yrket kan ha konsekvenser for offentlig helse og sikkerhet, og bare første gang han/hun tilbyr tjenester i landet. For yrker som omfattes av automatisk godkjenning har man ikke engang rett til å kontrollere kvalifikasjoner.

Innføring av det nye e-tjenestekortet vil gjøre terskelen for etterkontroll enda høyere.

Tjenestedirektivet ble innlemmet i EØS-avtalen og innført i Lov om tjenestevirksomhet i 2009.

Stort bilde i toppen: Slik framstiller EU sitt e-tjenestekort. (EU)