Grunnlovens paragraf 115 og ACER-saken

Nei til EU går til søksmål mot Erna Solberg. Hans Petter Graver, professor dr. juris Universitetet i Oslo, har skrevet betenkningen på oppdrag fra Nei til EU.

«Når utviklingen skjer skrittvis uten en problematisering av de konstitusjonelle sidene, innebærer dette paradoksalt nok at Stortinget overfører en omfattende grad av myndighet uten at dette behandles etter bestemmelsen i Grunnlovens paragraf 115.»

Grunnloven har to bestemmelser for fremgangsmåten ved Norges tilslutning til folkerettslige avtaler. Den regulære fremgangsmåten er den som Grunnlovens paragraf 26 gir anvisning på. Traktatmyndigheten er lagt til Kongen, men i saker av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller traktater hvis iverksettelse krever lov eller stortingsbeslutning, må Stortinget gi sin tilslutning. Vedtak om tilslutning treffes med vanlig flertall. Dersom det er snakk om en traktat som overfører myndighet som etter Grunnloven ligger til statens organer til en organisasjon som Norge deltar i, må det treffes vedtak etter paragraf 115. Slikt vedtak treffes med to tredjedels flertall i et møte hvor minst to tredjedeler av stortingsrepresentantene er til stede. Det kan ikke overføres myndighet til en organisasjon som Norge ikke deltar i etter denne bestemmelsen. Det betyr at hvis det ikke er hjemmel for å slutte seg til en slik traktat i paragraf 26, så kan ikke tilslutning skje uten forandring i Grunnloven.

Fra før vedtakelsen av bestemmelsen i paragraf 115 i 1962 hadde staten en praksis hvor den i en viss utstrekning kunne overføre myndighet til en internasjonal organisasjon hvis denne myndigheten ikke var inngripende. Denne læren og praksis er videreført etter 1962 som en praksis om at Stortinget ikke behøver å treffe vedtak etter paragraf 115 hvis den myndigheten som overføres er «lite inngripende». Ut fra de samme kriterier kan det overføres myndighet til en organisasjon Norge deltar i. I tiden etter tilslutningen til EØS-avtalen er denne læren særlig videreutviklet som ledd i tilpasningen av EØS-avtalen til utviklingen i EU.

Læren om «lite inngripende» myndighetsoverføring har ofte vært påberopt i saker som det har stått politisk strid om, og den har klare elementer av politisk skjønn. I spørsmålet om tilslutningen til EUs tredje energimarkedspakke var læren aktuell på grunn av opprettelsen av EUs energimarkedsbyrå ACER, med myndighet til å øve tilsyn og å treffe vedtak som binder de nasjonale energimyndighetene. Samtidig skal de nasjonale energimyndighetene gis en fri stilling og ikke være underlagt vanlig forvaltningsmessig instruksjonsmyndighet. Stortinget la etter regjeringens forslag til grunn at den myndigheten som ble overført var lite inngripende. Avgjørende for denne vurderingen var at myndigheten til ESA etter EØS-tilpasningen av direktivene bare var bindende for det nasjonale forvaltningsorganet, og at avskjæringen av instruksjonsmyndigheten til Kongen var lite inngripende. Det er en svakhet ved den vurderingen som ble foretatt at man ikke også vurderte betydningen av at den nasjonale reguleringsmyndigheten inngår i et felleseuropeisk nettverk som norske myndigheter ikke har kontroll over, og at dette skjer på et område med stor samfunnsmessig og politisk viktighet.

Lovavdelingen la i sin vurdering til grunn at den myndigheten som ESA får, bare er av folkerettslig karakter, siden ESA ikke kan treffe vedtak med direkte virkning for private. Lovavdelingen blander her sammen spørsmålet om hvem en forpliktelse er rettet til med spørsmålet om forpliktelsens rettslige karakter. Siden ESAs kompetanse skal gjennomføres i norsk rett, vil ESAs vedtak ha et internrettslig grunnlag, og de vil være bindende med forrang etter EØS-loven for den de er rettet til. Den nasjonale reguleringsmyndigheten vil være internrettslig forpliktet til å følge ESAs vedtak. Dette momentet skulle vært tatt i betraktning ved vurderingen av «lite inngripende» myndighet og kunne ha ført til et annet resultat.

ACER inngår i et stadig voksende nettverk av forvaltning på overnasjonalt nivå. EUs forvaltningspolitikk endrer seg fra et utgangspunkt hvor EUs regler ble forvaltet indirekte gjennom selvstendige nasjonale forvaltninger under nasjonalt ansvar og kontroll, til et system med en økende grad av direkte forvaltning gjennom et overnasjonalt forvaltningsapparat. På stadig flere områder inngår nasjonale fagmyndigheter i et slikt nettverk på en måte som gjør at de får rollen både som nasjonal forvaltning og EU-forvaltning. Denne utviklingen overfører i sum en meget omfattende myndighet fra ledelsen av det nasjonale forvaltningsapparatet til EUs organer og forvaltning. Denne utviklingen gjelder også EØS-avtalen. Når utviklingen skjer skrittvis uten en problematisering av de konstitusjonelle sidene, innebærer dette paradoksalt nok at Stortinget overfører en omfattende grad av myndighet uten at dette behandles etter bestemmelsen i Grunnlovens paragraf 115.

  • Hans Petter Graver, professor dr. juris Universitetet i Oslo, har skrevet betenkningen «Grunnlovens § 115 og (særlig) ACER-saken» på oppdrag fra Nei til EU. Betenkningen er utgitt i hendig pamflettform og koster kun kr 80. Eller les den på nettsidene. 

Stort bilde: Boye Ullmann, Kathrine Kleveland og Hans Petter Graver på Nei til EUs konferanse 8. november. Foto: Jan Steinholt

reLATERT

Se alle arrangementer

Wiedswang på vidvanke

01. juli 2019

EØS-tilhengerne spekulerer i skremsler om toll på norsk eksport.

Nye oppgaver for ACER

28. juni 2019

Den nye ACER-forordningen gir EUs energibyrå rett til å etablere egne lokalkontor for oppfølging av EUs planer og regler i medlemslandene.

Siv Jensen tar feil om toll

28. juni 2019

«Du risikerer at vi mister den tollfriheten som vi nå har til hele det europeiske markedet», hevdet Siv Jensen i NRKs partilederdebatt om situasjonen uten EØS. Det er ikke riktig. Norge har uansett en frihandelsavtale med EU som gir tollfrihet for industrivarer.

Varer eller tjenester?

25. juni 2019

Må bygging og drift av vannkraftverk følge reglene til EUs tjenestedirektiv?

Strømmen styres av EU

25. juni 2019

Det reviderte elektrisitetsdirektivet, som er del av EUs nye energipakke 4, fjerner all tvil: strømmen styres av EU.

Islandsk utvalg utreder EØS

20. juni 2019

Nei til EU møtte denne uken et islandsk regjeringsoppnevnt utvalg som utreder deltakelsen i EØS-avtalen. Rapporten skal komme til høsten.

Folket vil ha mindre EU-makt i Norge

19. juni 2019

Flertallet mot norsk EU-medlemskap er solid. Motstanden mot EØS-avtalen er også betydelig, særlig om folk får valget mellom EØS og en handelsavtale.

Utbredt EØS-myte om toll

19. juni 2019

Svært mange tror det blir toll på norske industrivarer til EU uten EØS-avtalen, viser en ny meningsmåling. Bare 13 prosent fastslår fakta: det blir ikke toll.

NRK-valgomat med EØS-spørsmål

17. juni 2019

«EØS-avtalen rammer det lokale selv­sty­ret i Norge. Vi må si opp EØS-avtalen», er en av påstandene i NRKs valgomat.

Jernbanetragedie for evig tid

17. juni 2019

I dag kom nyheten om at anbudet på alle ruter fra Eidsvoll og nordover går til et norsk datterselskap av SJ, Statens Järnvägar (SJ).

Mellem tar seg friheter

13. juni 2019

EUs såkalte friheter er ikke våre friheter. EUs fire friheter handler om å skape verdens mest konkurransedyktige region.

Folket splittet om EØS eller handelsavtale

12. juni 2019

En ny meningsmåling viser at folket er delt i spørsmålet om handelsavtale eller EØS.