Myndighetsoverføring til jernbanebyrået ERA og EU-kommisjonen er mer enn «lite inngripende», fastslår jussprofessor. Regjeringens foreslåtte framgangsmåte er uforenlig med så vel Grunnlovens krav som med EØS-avtalens intensjon og to-pilarprinsipp.
Dette er konklusjonen i en fersk juridisk betenkning fra Christoffer Conrad Eriksen. Han er professor ved Institutt for offentlig rett og det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo med forvaltningsrett, statsrett og EU/EØS-rett som spesialfelt, og er medforfatter av boka «Norges europeiske forvaltningsrett».
Eriksen har skrevet en 40-siders betenkning på oppdrag fra Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund. Den foreligger samtidig med at samferdselsminister Knut Arild Hareide legger fram en lov- og samtykkeproposisjon for Stortinget.
Sentrale problemstillinger
Betenkningen svarer på fem sentrale problemstillinger i forbindelse med eventuell innføring av EUs fjerde jernbanepakke i Norge (se faktaboks). I korte trekk handler spørsmålene om hvorvidt EUs jernbanebyrå ERA kan overprøve Statens jernbanetilsyn og treffe bindende vedtak for togselskaper eller andre «rettssubjekter»; om graden av myndighetsoverføring og hvilken behandlingsmåte Stortinget må følge for å være tro mot Grunnloven; og endelig om en direkte myndighetsoverføring som foreslått av regjeringa er i tråd med to-pilarsystemet som ligger til grunn for EØS-avtalen.
Grunnloven § 26 kan ikke brukes
«Det er mitt syn,» skriver professor Eriksen, «at myndighetsoverføringen til EUs jernbanebyrå, Kommisjonen og EU-domstolen vil være mer enn bare ‘lite inngripende’. Med de EØS-tilpasningene departementet har lagt opp til er derfor min vurdering at Stortinget ikke kan samtykke til å innlemme fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen etter Grunnloven § 26 annet ledd», dvs. med alminnelig flertall.
«Lite inngripende» er et innøvd juridisk begrep som har blitt brukt en rekke ganger for å begrunne at Stortinget avgir suverenitet til EU og EØS på bestemte områder med alminnelig flertall istedenfor med ¾ flertall, slik kravet er i Grunnlovens § 115.
ERA kan sette ned foten
Som eksempel på at myndighetsoverføringen til EUs jernbanebyrå i enkeltsaker kan angå brede samfunnsmessige og politiske interesser, viser professor Eriksen til jernbanebyråets myndighet til å tilbakekalle sikkerhetssertifikat. «Det ville nok vekke både politisk og samfunnsmessig oppsikt,» skriver han, «om EUs jernbanebyrå besluttet å tilbakekalle sikkerhetssertifikatet til det norske statseide togselskapet, Vygruppen AS (tidligere NSB AS). Et slik tilbakekall er neppe sannsynlig, men heller ikke umulig dersom et selskap i Vygruppen har driftsområde både i og utenfor Norge, eller dersom selskap i Vygruppen velger å søke EUs jernbanebyrå om sikkerhetssertifisering, fremfor Statens jernbanetilsyn».
Når regjeringen trekker paralleller til luftfartsbyrået EASA, avviser professoren at disse byråene er direkte sammenlignbare. Han forklarer dette med at «myndighetsoverføring i jernbanesektoren kan møte andre samfunnsmessige og politiske utfordringer enn myndighetsoverføring i luftfartssektoren».
Slik regjeringen har fremmet sitt forslag, hvor den formelle myndigheten overføres direkte til EU og ERA og ikke indirekte via EØS og overvåkingsorganet ESA, konkluderer betenkningen med at heller ikke Grunnloven § 115 (suverenitetsparagrafen) kan benyttes. Dette fordi en slik myndighetsoverføring bare kan skje til organisasjoner Norge er medlem av. I jernbanebyrået ERA har Norge ikke stemmerett.
«Myndighetsoverføring til EUs jernbanebyrå, Kommisjonen og EU-domstolen vil være et brudd med den særskilte beslutningsprosessen i EØS-avtalens to-pilarsystem»
Da gjenstår to muligheter. Den ene er at Stortinget legger opp til endring av Grunnloven etter de prosedyrene den anviser (§ 121). Dette er en omstendelig prosess, ettersom samme Storting som legger fram forslaget ikke kan vedta det. Først etter et nytt valg kan neste Storting vedta forslaget fremmet i foregående periode, og da med to tredjedels flertall.
Dropper veien om ESA
Den andre muligheten, som betenkningen ikke utbroderer siden den ikke har vært brakt på banen, er at samferdselsministeren kunne sørge for utsettelse eller foreslå at myndigheten ikke overføres direkte til jernbanebyrået ERA og EU-kommisjonen, men til ESA og EFTA-domstolen.
Dette kunne ha vært en nødutgang for Hareide. KrF har tidligere markert seg mot omgåelse av Grunnloven i EØS-saker om myndighetsoverføring og er motstander av norsk EU-medlemskap.
Omveien om ESA er brukt i forhold til flere andre EU-byråer. Men da oppstår igjen spørsmålet om hvorvidt Grunnlovens § 26 er tilstrekkelig når myndighetsoverføringen faktisk er mer enn lite inngripende, slik den juridiske betenkningen konkluderer. En eventuell innføring av EUs fjerde jernbanepakke med myndighetsoverføring til EFTA-organene forutsetter da behandling etter Grl § 115 med dens krav om tre fjerdedels flertall.
I praksis betyr dette at regjeringen ikke ville få tilstrekkelig parlamentarisk støtte for en lov- og samtykkeproposisjon, med et norsk veto mot EUs jernbanepakke som resultat. Denne frykten for et nederlag for regjeringen, har trolig fått Hareide og KrF til å «glemme» både Grunnlovens krav og sine egne prinsipper.
Et klart brudd med EØS-prosessen
Når det gjelder EØS-rammeverket er professoren like tydelig: «Det er klart at myndighetsoverføring til EUs jernbanebyrå, Kommisjonen og EU-domstolen vil være et brudd med den særskilte beslutningsprosessen i EØS-avtalens to-pilarsystem,» skriver han.
– Kan endre EØS-avtalens karakter
Eriksen føyer til at dette ikke utelukker at Stortinget kan samtykke til en utvidelse av EØS-avtalen som gir stadig mer myndighet til EU, men han advarer mot at en slik myndighetsoverføring kan bidra til å endre EØS-avtalens karakter skritt for skritt. Han påpeker også at aksept av en slik ordning i denne saken, kan gjøre det vanskeligere å skulle avvise krav fra EU om å overføre myndighet direkte til EU-organer i senere saker.
Det er ikke mindre enn oppsiktsvekkende at en samferdselsminister fra KrF velger å frontkollidere med Grunnloven og de forutsetninger som særlig KrF la til grunn den gang EØS-avtalen ble inngått.
- Se også: Hareide lot seg fange i EU-sporet
- Les intervju med Christoffer Conrad Eriksen på FriFagbevegelse.
- Last ned hele betenkningen her
Spørsmålene betenkningen belyser
Professor Eriksen utreder følgende fem spørsmål i sin juridiske betenkning om EUs fjerde jernbanepakke.
- Hvilken myndighet gis jernbanebyrået ERA og EU-kommisjonen, ut fra den
institusjonelle løsningen i regjeringens høringsnotat (02.07.18), til å overprøve vedtak
gjort av Statens jernbanetilsyn? - Vil ERAs beslutninger kun være rettet mot norske forvaltningsorganer, eller kan ERA
også treffe bindende vedtak for interne rettssubjekter som for eksempel togselskaper? - Er det utvilsomt at myndighetsoverføringen til ERA og EU-kommisjonen er av en slik
karakter at Stortinget vil kunne gjøre vedtak etter Grunnlovens § 26.2? - Hvis Stortinget ikke kan gjøre vedtak etter § 26.2, hvilken behandlingsmåte foreskriver
da Grunnloven? - Er myndighetsoverføring direkte til ERA og EU-kommisjonen i tråd med intensjon og
prosess i EØS-avtalens to-pilarsystem?
Stort bilde i toppen: Vy tog og buss på Oslo S . © Mads Kristiansen/Vy (Pressefoto Vy/Mads Kristiansen)
