Kraftkabler, miljøet og ACER

Nei til EU ønsket å legge frem for Høyesterett flere nye vitneforklaringer om virkninger for det norske samfunnet av å innføre EUs Energipakke 3. Borgarting Lagmannsrett var i sin kjennelse av 18. mars 2020 åpen for at et såkalt abstrakt søksmål om prøving av Stortingets vedtak kan fremmes for retten, men mente at den samfunnsmessige betydningen av saken ikke var stor nok. Derfor ville Nei til EU belyse for Høyesterett nærmere virkningene av energipakken.

Høyesterett avviste imidlertid at disse forklaringene kunne legges frem for retten. Begrunnelsen er at saken for Høyesterett handler om rettanvendelsen, og ikke Lagmannsrettens bevisbedømmelse. 

Høyesteretts avvisning av vitneforklaringene kom sent i saksforberedelsene, og to av forklaringene, som er skriftlige, var allerede innhentet. For å belyse saken i offentligheten, samtidig som rettforhandlingene pågår i Høyesterett, publiserer Nei til EU vitneforklaringene. 

Denne vitneforklaringen er fra Anders Skonhoft, som er professor ved Institutt for Samfunnsøkonomi NTNU.

Kan du beskrive den norske kraftproduksjonen og omfanget av kraftutveksling med utlandet?

Elektrisitetsproduksjonen i Norge var om lag 133 TWh i 2019, noe lavere enn de siste årene. I et normalår har NVE anslått at samlet installert kapasitet kan gi en samlet produksjon på 149 TWh, herav 136 TWh vannkraft, 9 TWh vindkraft og drøye 3 TWh termisk kraft. Vindkraftproduksjonen har vært sterkt økende de aller siste årene som følge av subsidier, men også fordi de bedriftsøkonomiske kostnadene ved vindkraftproduksjon har gått ned.

Norge har hatt kraftutveksling med utlandet siden begynnelsen av 1960-årene. Det har vært nettoeksport de fleste årene, med 2019 som et unntak. Samlet overføringseffekt på forbindelsene mellom Norge og utlandet er nå om lag 6 000 MW. Av dette utgjør overføringene til og fra Sverige (med ni ledninger) over halvparten av kapasiteten. Det er fire sjøkabelforbindelser til og fra Danmark med en kapasitet på 1700 MW, dessuten er det en ledning til Finland og en til Russland (Pasvik) med beskjeden kapasitet. I 2008 ble NorNed-kabelen mellom Norge og Nederland satt i drift. Denne har en kapasitet på 700 MW.

I tillegg til de eksisterende forbindelsene er to store nye utenlandskabler, North Sea Link (NSL) til Storbritannia og NordLink til Tyskland, under bygging. NordLink er planlagt ferdigstilt i løpet av året, mens NSL skal være ferdig i 2021. NSL går mellom Kvilldal i Rogaland og Blyth i Storbritannia. Effekten på denne kabelen er 1400 MW, svarende til årlig energimengde (eksport og import) på 12,2 TWh ved full kapasitetsutnyttelse (8760 driftstimer). Prosjektet fikk norsk konsesjon etter energiloven november 2013, og er beskrevet i Statnett (2013). Kabelen vil være den første direkte strømforbindelsen mellom Norge og Storbritannia og eies av Statnett og det britiske selskapet National Grid. NordLink kabelen har også en effekt på 1400 MW og går fra Tonstad i Rogaland til Wilster i Tyskland. Dette prosjektet er et samarbeid mellom Statnett og DC Nordseekabel. Når de to nye kablene NSL og Nordlink kommer i drift vil derfor strømutvekslingen mellom Norge og utlandet ha en samlet effekt på nesten 9000 MW, svarende til en årlig transport energimengde på om lag 79 TWh ved full kapasitetsutnyttelse. En tredje planlagt kabel, Northconnect, også til Storbritannia, har foreløpig ikke fått konsesjon.

I konsesjonssøknaden av 15. mai 2013 for NSL og NordLink er det gjort en samfunnsøkonomisk vurdering av kostnader og nytte presentert i Statnett (2013). I konsesjonssøknaden skriver Statnett at det ønskes realisert flere mål ved å utvide kraftutvekslingen med utlandet; i) sikre økt verdiskapning for det norske samfunnet, ii) bidra til å styrke forsyningssikkerheten, og iii) legge til rette for innfasing av mer fornybar kraft i Norge og omkringliggende systemer for derigjennom å bidra til at kraftproduksjonen blir mer miljøvennlig. Argumentene for disse målsettingene er nokså luftige. Det er stort sett mer enn nok elektrisk energi i Norge. Det kan være noen få perioder i året med liten produksjonsevne i det norske vannkraftsystemet (som i 2019) og som da fanges opp av høyere pris. Og mer lite miljøskadelig energi er forholdsvis rimelig tilgjengelig gjennom opprusting og utbedring av eksisterende vannkraftverk (Lia og Killingtveit 2020). Dessuten er det ifølge SINTEF et stort potensiale (40 TWh) til stede ved energisparingstiltak i bygninger. Påstanden om at Norge kan bidra til ‘mer miljøvennlig’ kraftproduksjon i omliggende systemer er heller ikke overbevisende rett og slett fordi kapasiteten i Norge er svært liten sammenliknet med kapasiteten i EU og omliggende land. Mens den årlige kraftproduksjonen i Norge som nevnt ligger på rundt 140 TWh, er EUs årlige elektrisitetsforbruk på over 3500 TWh. Og mens effekten av utenlandskablene inkludert de to nye under bygging er på 9000 MW, har strømforsyningen i EU en effekt på om lag 250 000 MW (EU Eurostat). Det at kablene gir økt verdiskapning i Norge medfører heller ikke uten videre riktighet fordi mer strømutveksling med andre land gir en høyere innenlandsk pris og dermed økte kostnader for strømkundene (husholdninger og bedrifter) og økt profitt for kraftprodusentene. 

Hva skjer med priser, kostnader og fordelingseffekter i Norge som følge av flere utenlandskabler og mer strømutveksling med andre markeder i Europa?

Mer strømutveksling med utlandet leder generelt til mer eksport, men også mer import. Men fordi strømprisene i Tyskland, men særlig i Storbritannia, er vesentlig høyere enn i Norge, vil de to nye kablene NordLink og NSL bety høyere nettoeksport ut av Norge. Økt nettoeksport betyr, alt ellers likt, mindre strøm tilgjengelig på det norske markedet. Og mindre strøm på det norske markedet vil heve den innenlandske markedsprisen. I Statnett (2013) antydes det at NSL kabelen til Storbritannia kan gi en innenlandsk norsk priseffekt på 1,5 – 2 øre/kWh. Høyest de første årene, og noe lavere etter hvert. Tilsvarende priseffekt ventes av NordLink. Altså for begge kablene kanskje 3 – 4 øre/kWh. NVE antar en noe lavere innenlandsk priseffekt (NVE 2018).

Mer strømutveksling med utlandet betyr dermed økte strømpriser for norske husholdninger og norsk næringsliv, og strømkundene taper på ny kraftutveksling med utlandet. På den annen side vil redusert kvantum og høyere pris på det norske markedet bety økt innenlandsk profitt for kraftprodusentene. Men kraftprodusentene vil også få en gevinst fordi den delen av kraften som tidligere ble levert til det norske markedet nå vil gi eksportinntekt. I tillegg vil det inngå en såkalt flaskehalsinntekt beregnet ut fra differanse mellom pris utlandet og den nye, høyere norske markedsprisen som følger kablene. Flaskehalsinntekten tilfaller Statnett og deres utenlandske nettsamarbeidspartnere.   

I Skonhoft (2019) er alt dette forklart nærmere, og det er også vist på hvilken måte den økte profitten for de norske kraftprodusentene pluss flaskehalsprofitten til Statnett vil dominere det pengemessige nyttetapet for de innenlandske strømkundene (husholdninger og bedrifter). Fordi profitten dominerer tapet for brukerne har Statnett i flere sammenhenger hevdet at både NSL og NordLink vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Men ved prosjekter med betydelige fordelingseffekter er denne slutningen feilaktig. I en velkjent kostnads – nytte veileder fra Finansdepartementet sies det for eksempel at «i tilfeller (med interessekonflikter) bør fordelingsvirkningene for hver enkelt gruppe beskrives på en måte som gir beslutningstakeren et best mulig grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av tiltaket. Det bør redegjøres for hvordan ulike mål om fordeling kan påvirke ønskeligheten av å gjennomføre prosjektet» (Finansdepartementet 2000, s. 10). Når et prosjekt gir store omfordelinger er det derfor feilaktig å kun se på nettoeffekten, og konkludere på dette grunnlaget. Fordelingsspørsmålet ble knapt vurdert i konsesjonssøknaden til Statnett av NordLink og NSL.

Dessuten er det viktig å merke seg at den samfunnsøkonomiske analysen til Statnett av disse prosjektene er avgrenset til direkte prosjektinntekter og –utgifter, og til indirekte effekter i det norske kraftmarkedet. Men økt kraftutveksling med utlandet og høyere innenlandske strømpriser kan gi betydelige realøkonomiske effekter utover dette. Dette omfatter bl.a. konsekvenser for norsk næringslivs konkurransekraft generelt, og for den norske energiintensive (kraftkrevende) industrien spesielt, der høyere energipriser kan gi store negative produksjons- og sysselsettingsvirkninger. Og kanskje også negative klimaeffekter ved utflyttet produksjon og såkalt «karbonlekkasje».

Hvordan påvirker dette markedet for utbygging av ny kraftproduksjon i Norge og miljøet?

Høyere innenlandsk prisnivå følger altså av mer strømutveksling med utlandet og mer norsk krafteksport. Noe misvisende kan en si at det høyere utenlandske prisnivået importeres til Norge. Denne priseffekten vil bli mer markert ved høyere utvekslingskapasitet. Ved «full» utveksling vil elektrisitetsprisen i Norge bli nokså lik nivået ellers i Europa. Den faktoren som vil hindre full likhet er «transportkostnadene», energitapet i ledningsnettet.

Høyere innenlandsk markedspris for strøm i Norge vil bidra i retning av å gjøre tidligere ulønnsomme energiprosjekter i Norge bedriftsøkonomisk lønnsomme. Dette vil gi et press i retning av mer utbygging både av vannkraft, men særlig vindkraft. Presset for mer vindkraft vil være sterkest fordi vindenergi nå synes å være bedriftsøkonomisk billigst å bygge ut. Den såkalte LCOE kostnaden, som er den gjennomsnittlige (annuiteten) årskostnaden per produsert enhet, er nå anslått til å være rundt 30 øre/KWh for vindkraft, og er antatt å være lavere enn for de fleste vannkraftprosjekter (nye utbygginger som utbedringer av eksisterende prosjekter) (Stortingsmelding 28). Men fra en samfunnsmessig vurdering er det de samfunnsøkonomiske kostnadene som er av interesse. Og særlig for vindkraft påløper det en rekke eksterne kostnadskomponenter som betyr at den samfunnsøkonomiske LCOE kostnaden kan være betydelig høyere enn den bedriftsøkonomiske LCOE kostnaden. Kostnadene ved ødelagt verdifull natur og tap av biodiversitet er her viktigst fordi vindkraft i Norge nesten alltid er lokalisert i uberørte områder til fjells og i skog og hvor utbyggingen gir irreversible effekter. Den uberørte naturen som følger oppsetting av turbiner, en omfattende veiutbygging og linjenett er derfor ødelagt for alltid. Fordi turbinene etter hvert har blitt høye, opptil 200 meter, har den visuelle negative effekten i mange tilfeller også blitt av stor betydning. En annen ekstern kostnad er tilknytningskostnaden til nettet, en kostnad som ofte er betydelig for vindkraft fordi utbygging ofte skjer i kystområder langt unna eksisterende sentralnett.

I Stortingsmelding 28 skrives det at utbyggingen av fornybar kraftproduksjon skal være samfunnsøkonomisk lønnsom, og «… skal bygges (ut) etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet» (s. 76). Det samme ble skrevet i den mye omtalte St. m. 25 fra 2015 – 2016, «Kraft til endring». Men vindkraftutbyggingen i Norge har så langt ikke blitt gjennomført etter noen samlet plan. Og for alle prosjekter har det kun blitt foretatt summariske konsulentvurderinger av natur- og miljøkostnader, og ingen prosjekter har blitt belastet med miljøkostnader. Og det er ikke noe ved behandlingen av Stortingsmelding 28 som tyder på noen endring her. Nye kabler og mer kraftutveksling med utlandet og høyere strømpriser kan derfor også gi betydelige samfunnsøkonomiske kostnader ved nedbygd natur, men også ved nettkostnader som ikke belastes utbyggerne.

Mer utveksling med utlandet, vil også nokså sikkert føre til mer effektkjøring fordi norsk vannkraft da typisk vil fungere som balansekraft mot sterkt svingende vind- og solkraft ellers i Europa. Det er en erkjennelse av at mer effektkjøring av kraftverk kan gi store negative miljøkonsekvenser (Multikonsult 2017). Det er en ekstern kostnad som ikke er vurdert av Statnett sin konsesjonssøknad for NSL og NordLink.

Hvordan vil du beskrive ACERs hovedoppgaver og målsettingene for Energipakke 3?

ACERs hovedoppgave er å sørge for mer integrasjon av de forskjellige energimarkedene og sikre mest mulig fri flyt av energi over landegrensene i EUs indre marked for derigjennom å sikre at elektrisitetsprisen blir mest mulig lik. Energipakke 3 og norsk deltagelse i ACER betyr at det skal kunne fattes vedtak overfor den nyopprettede norske Reguleringsmyndigheten for energi (RME) slik at denne ikke kan instrueres av norske politiske myndigheter. Denne forordningen kan virke i retning av svekket nasjonal kontroll ved forvaltningen av norske kraftressurser. Energipakkens forordning om grensekryssende krafthandel synes også å legge opp til en begrensning av hvordan Statnett kan bruke sine flaskehalsinntekter ved strømutvekslingen med utlandet.

Regjeringen har ved flere anledninger forsikret at norsk energipolitikk i all hovedsak vil ligge fast, og at Norge etter innlemmelsen i ACER fortsatt vil ha full suverenitet over disponeringen av landets energiressurser. Det hevdes også at kompetansen for å gi konsesjon til ny kraftutbygging (vindkraft og vannkraft) og overføring av energi fortsatt vil ligge hos de norske myndighetene. Men her kan det innvendes at nye beslutninger i ACER, og deretter av ESA, kan redusere selvstendigheten i norsk myndighetsutøvelse innen energisektoren.

Energipakke 3, men kanskje særlig Energipakke 4, legger sterk vekt på klimamål, slik at tiltak for å bygge ut mer fornybar energiproduksjon skal tillegges mer vekt ved konsesjonstildeling for nye kraftprosjekter. Men det synes ikke som om at det skal være et krav om at nye konsesjoner skal vurderes ut fra en helhetlig og samfunnsøkonomisk vurdering. Dette må for eksempel bety at negative eksterne effekter ved norsk vindkraftutbygging, som ødelagt uberørt natur, ikke skal tillegges noen nevneverdig rolle. Selv om det fortsatt vil være opp til norske myndigheter å avveie ulike utbyggingshensyn opp mot hverandre, kan dette virke i retning av tildeling av flere vindkraftkonsesjoner på land i Norge.

Oppsummeringsvis kan det fastslås at hovedoppgaven til ACER er å sikre mest mulig fri flyt av elektrisitet i EUs indre marked gjennom ulike typer forordninger. Norske myndigheter vil fortsatt ha bestemmelsen om kabelforbindelser til utlandet. Men norsk medlemskap kan åpenbart bety et sterkere press i retning av flere utenlandskabler, herunder NorthConnect, og mer eksport av norsk elektrisitet og dermed en harmonisering av norske strømpriser og strømprisene i EU. Dette gir økonomisk gevinst for kraftprodusentene og økonomisk tap for brukerne (husholdninger og bedrifter). Det vil også gi et press i retning av utbygging av mer elektrisk kraft i Norge og et press i retning mer vindkraft og mer miljøødeleggelser.

Referanser

Finansdepartementet 2000. Veiledning i samfunnsøkonomiske analyser.

Multikonsult 2017. Miljøkonsekvenser av effektkjøring i regulerte vassdrag – en kunnskapsoppsummering. Rapport.

NVE 2018. Kraftmarkedsanalyse 2018 – 2030. Rapport 84/2018 NVE.

Skonhoft, A. 2019. Kraftkabler, samfunnsnytten, miljøet og industrien. Samfunnsøkonomen 1/2019.

Statnett 2013. Søknad om konsesjon for tilrettelegging av kraftutveksling med Tyskland og Storbritannia.

Stortingsmelding 25 (2015 – 2016). Kraft til endring.

Stortingsmelding 28 (2019-2020). Vindkraft på land.

• Mer om Nei til EUs ACER-søksmål

Stort bilde i toppen: Anders Skonhoft, professor ved Institutt for Samfunnsøkonomi NTNU.