Må EØS-regler alltid gå foran?

Forslaget Dokument 8:8 S (2022–2022) fra Rødts representanter Mímir Kristjánsson og Bjørnar Moxnes lød:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til endring av EØS-loven § 2 for å sikre handlingsrommet, ved at nasjonale lover og regler kan gis forrang når det er nødvendig av hensyn til viktige samfunnsinteresser.»

Bakgrunnen for forslaget er at Island ikke har en like rigid bestemmelse i sin EØS-lov, og at dette bør være en modell også for Norge. Forslagsstillerne skriver:

«Dette forslaget har til hensikt å endre forrangsbestemmelsen … for å styrke det norske demokratiets handlingsrom til å ivareta viktige nasjonale interesser. Forslagsstillerne viser til at flertallet på Stortinget på ulikt vis har uttrykt ønske om å utnytte handlingsrommet i EØS-avtalen for å sikre viktige nasjonale interesser.»

Det som er hensiktsmessig

Saken handler om EØS-avtalens protokoll 35 og lojalitetsplikten i artikkel 3. For å sitere protokoll 35: «I tilfelle av mulig konflikt mellom gjennomførte EØS-regler og andre lovregler forplikter EFTA-statene seg til om nødvendig å innføre en lovregel om at EØS-reglene skal gå foran i disse tilfellene.» EFTA-statene er her Norge, Island og Liechtenstein.

I den norske EØS-loven er denne forrangen strengt formulert: «Bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold». Det samme gjelder forskrifter. Den norske lovteksten betyr at regelverk som gjennomfører EØS-avtalens direktiver og forordninger skal gå foran uansett om en annen bestemmelse er nyere eller mer spesielt innrettet på et saksfelt.

Island har gjennomført dette på en annen måte i sin EØS-lov: «Statutes and regulations shall be interpreted, in so far as appropriate, in conformity with the EEA Agreement and the rules laid down therein». Her tas det altså forbehold om «i den grad det er hensiktsmessig». Bestemmelsen gir et større tolkningsrom for domstolene, og hensyntar at Alltinget i tråd med Grunnloven ikke skal begrenses som nasjonal lovgiver.

ESA gransker Island

EØS-tilsynet ESA mener Islands Høyesterett gjentatte ganger har ignorert at EØS-reglene skal ha forrang foran nasjonale lover. En sak handlet om begrensninger i islandsk lov for hvordan tobakksprodukter kan utstilles i butikker. En annen sak handlet om regulering av nikotinfiltre for e-sigaretter. En tredje om forbud mot reklame for alkoholvarer. Det har også vært flere saker fra bankvesenet, der en av partene har hevdet at de islandske restriksjonene er brudd på EØS-reglene for frie kapitalbevegelser og at det må innhentes uttalelse fra EFTA-domstolen. Høyesterett har avvist dette fordi islandsk rett regulerer forholdet.

Det var tilbake i 2012 at ESA først åpnet saken. ESA støtter seg uttalelser fra EFTA-domstolen om at innførte EØS-regler har forrang foran motstridende nasjonale regler. Likevel har Island i mer enn et kvart århundre hatt en ganske annen lovbestemmelse og praksis om dette enn Norge.

ESA sendte Island i 2020 en såkalt grunngitt uttalelse om brudd på EØS-avtalen. Hvis ESA skal ta saken videre, vil det være gjennom søksmål for EFTA-domstolen. Det har foreløpig ikke skjedd.

Islands regjering skriver i sine svarbrev til ESA at saken reiser utfordringer knyttet til Grunnloven. De mener dessuten at det er en usikkerhet om forrangsspørsmålet i hele EØS-området, og at saken har et bredere perspektiv enn bare å vurdere endringer i den islandske EØS-loven. Regjeringen viser til Weiss-saken for EU-domstolen, om hva slags mandat EUs sentralbank har til å kjøpe obligasjoner. Den tyske konstitusjonsdomstolen fant i mai 2020 at EU-domstolens avgjørelse var utilstrekkelig begrunnet og derfor ikke bindende. Tysklands Grunnlov ble satt over EU-domstolen.

Handlingsrommet i EØS

EØS-avtalens protokoll 35 sier at EFTA-statene «om nødvendig» skal innføre en lovregel om at EØS-reglene går foran. Lojalitetetsplikten i artikkel 3 er isolert sett et argument for at det skal forstås strengt. På den andre siden er Islands tilnærming mer i pakt med det grunnleggende to-pilarsystemet i EØS, der EFTA-landene ikke skal være underlagt EU eller EUs lovgivning. Det er et argument for at det er den norske bestemmelsen som går lenger enn det som er nødvendig.

Det som kan fremstå som en rettslig spissfindighet, handler i bredere forstand om det nasjonale handlingsrommet i EØS-avtalen og går rett inn i kravet at norske bestemmelser for arbeidslivet må gå foran EØS-reglene.

Forslaget om å endre den norske EØS-loven ble behandlet i Stortinget 8. desember. Det ble nedstemt med 27 mot 73 stemmer. Rødt, SV, Frp og Pasientfokus stemte for forslaget. Ap, Sp, H, V, KrF og MDG stemte mot.

«Nasjonale fremgangsmåter»

I EØS-avtalens protokoll 35 står det også:

«Denne avtale tar sikte på å oppnå et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, som er grunnlagt på felles regler, uten at det kreves at noen avtalepart overfører lovgivningsmyndighet til noe organ for Det europeiske økonomiske samarbeidsområde.

Dette vil følgelig måtte oppnås ved nasjonale fremgangsmåter.»

Rødt og SVs representanter påpeker i en felles merknad i innstillingen fra utenriks- og forsvarskomiteen Innst. 68 S (2022–2023) at «det er en motsetning mellom den uttalte intensjonen i protokoll 35 og EØS-loven § 2». De skriver også: «I intensjonen går det fram at Norge ikke kreves å overføre lovgivende myndighet til noe EØS-organ, og det presiseres at de felles reglene skal etableres gjennom nasjonale fremgangsmåter.»

I merknaden heter det videre at den nasjonale framgangsmåten må «tilsi at det er norske myndigheter som skal tolke og avgjøre konflikter mellom de regler Stortinget har inkorporert fra EØS, og de lover det har vedtatt på eget initiativ».

EØS-avtalens artikkel 7 sier at en rettsakt som tilsvarer et EU-direktiv «skal overlate til avtalepartenes myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen» (forordninger derimot må innføres «som sådan»). Representantene fra Rødt og SV «viser til at de forskriftene som en norsk regjering fastsetter, og de lover som Stortinget vedtar i forsøk på å implementere et EU-direktiv, er deres eget verk og springer ikke direkte ut av EØS-avtalen. Det må derfor være norske myndigheters ansvar å definere hvordan disse reglene «tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen» og hvordan en annen, eventuell motstridende regel ikke ville gjort det.»

Ap og Sp viser til EØS-utvalget

I innstillingen fra utenriks- og forsvarskomiteen skriver representantene fra Ap og Sp at de «deler forslagsstillernes syn på viktigheten av å sikre nasjonalt handlingsrom og interesser overfor EU».

Deretter viser de til EØS-utvalget som skal vurdere erfaringer fra EØS-samarbeidet og utrede erfaringer nærstående land utenfor EU har med alternative avtaler med EU. Derfor mener Ap og Sps representanter at «tiden ikke er inne for å endre EØS-loven § 2».

Høyres representanter viser på sin side til at Norge må gjennomføre EØS-regler i nasjonalt rett, og mener at «dagens formulering av EØS-loven § 2 og praktiseringen av denne gjør dette på en tilfredsstillende måte.»

Stort bilde i toppen: (Tegning: Jørgen Bitsch )