Jens Wroldsen Haugdal, foto: privat.

Veksten i EØS-midlene – fra kompromiss til kontinuitet

EØS-midlene Norge betaler har økt kraftig, men gir EØS-midlene Norge innflytelse på mottakerland i Sentral- og Øst-Europa? Det undersøker Jens Wroldsen Haugdal i en ny masteroppgave, som fikk fjorårets Dag Seierstad-stipend.

I fjor var jeg mottaker av Dag Seierstad-stipendet for mastergradsstudenter som skriver oppgaver som stimulerer til kritisk kunnskapsutvikling om EU og Norges forhold til EU. Oppgaven min undersøkte om og hvordan EØS-midlene gir Norge innflytelse på mottakerland i Sentral- og Øst-Europa (oppgaven er på engelsk). Dette ble gjort ved blant annet å se på den historiske utviklingen som ledet til opprettelsen av EØS-midlene. Oppgaven er basert på åpne kilder og spesielt viktig var NOUen Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU fra 2012 som tar for seg Norges forhold til EU. Denne rapporten ga mye innsikt om tidvis intrikate prosesser.

Det komplekse forholdet Norge har til EU har i mine øyne ført til at EØS-midlene heller ikke representerer et unntak fra den neglisjerte EU-kunnskapen og -debatten i Norge. Spesielt interessant var det å lese om avgjørelsene som ledet til den unike og kontroversielle EØS-avtalen som ligger til grunn for EØS-midlene. Ved siden av teorier fra samfunnsviteren Joseph S. Nye som forklarer deler av Norges håndtering av forholdet til EU, er det funnene i det historiske forholdet som jeg ønsker å rette søkelyset på i denne artikkelen.

Utspring i et kompromiss

Den offentlige utredningen illustrerte at EØS-midlene har utviklet seg i omfang og kompleksitet i flere omganger og over tid. Midlene har sitt utspring i et kompromiss fra forhandlingene om EFTA-landene og Norges tilgang til EUs indre marked. Det var denne avtalen som ledet til den nåværende ordningen kjent som EØS-avtalen. Kompromisset om finansielle overføringer til EU var i ifølge NOUen ment fra norsk side å være en midlertidig ordning. Uenigheten om de finansielle overføringenes varighet har påvirket mange områder av EØS-midlenes utvikling. Først og fremst betød dette at EØS-midlene er gjenstand for periodevise forhandlinger som alle har resultert i en økning i summene Norge stiller til disposisjon som EØS-midler.

Det var spesielt den østlige utvidelsen av EU i 2004 som fikk store konsekvenser for omfanget av EØS-midlene. I følge NOUen var Norge forberedt på å forsvare fiskerirettigheter inn mot forhandlingene og ble overrasket da EUs fokus lå på en økning i EØS-midlene. EU mente at også de tre EFTA-landene i EØS måtte bidra økonomisk for å utjevne levestandarden i de nye og gamle medlemslandene. Dette er fastlagt i EØS-avtalen som dikterer at alle parter skal jobbe for økonomisk utjevning i medlemslandene, og dette ble kronargumentet for den store økningen. Under forhandlingene la EU hele eksistensen til EØS-avtalen på bordet og var villige til å si opp EØS-avtalen om ikke EFTA-landene gikk med på en økning i sine finansielle bidrag. Samtidig lyktes EFTA-siden i å moderere summene fra en forespeilet tretti gangers økning, til rundt en tidobling av de opprinnelige summene.

Betydelig økte midler

Avtalen om å øke de finansielle bidragene for å redde EØS-avtalen førte til misnøye internt blant EFTA-landene som siden resulterte i opprettelsen av den delen av EØS-midlene som blir kalt «Norway Grants». NOU 2012:2 presenterer denne ordningen som et særnorsk bidrag som kom til etter misnøye blant EFTA-landene over norsk ettergivenhet i forhandlinger med EU. Norway Grants blir ofte oversett som en egen ordning og kommuniseres oftest under fellesbegrepet EØS-midlene. Samtidig er Norges bidrag til EØS-midlene signifikant samlet sett. Fordelingsmekanismen internt mellom EFTA-landene baserer seg på størrelsen på BNP, som gjør at Norge finansierer nesten 98 % av de felles EØS-midlene for perioden 2014-2021. I tillegg går den samme summen til å finansiere ordningen Norway Grants. Veksten i de særnorske Norway Grants viser ekspansjonen av EØS-midlene tydelig, fra 635,0 millioner euro i perioden 2004-2009, til 804,6 millioner fra 2009-2014, og til 1253,7 millioner i perioden 2014-2021. Forskjellen mellom de to ordningene er først og fremst at Norway Grants kun styres av norske myndigheter. I tillegg er det kun land som ble EU-medlemmer etter 2004 utvidelsen som kan motta midler fra potten til de helnorske Norway Grants.

Et viktig aspekt for EØS-midlenes påvirkning på Norge kom da EU ga tilslutning til å vektlegge det bilaterale aspektet mellom donor og mottakere i større utstrekning. Dette åpnet for en større inkludering av norske partnere i prosjekter finansiert av EØS-midlene. Som en følge av dette kan en observere at EØS-midlene i større grad brukes som et utenrikspolitisk verktøy for Norge med påfølgende økt internasjonal oppmerksomhet. På en annen side er det fortsatt EU som bestemmer hvordan EØS-midlene fordeles blant mottakerlandene. Stortingsmeldinger fra perioden før 2004 tydet på at Norge undersøkte mulighetene for EØS-finansierte prosjekter i de baltiske landene allerede før forhandlingene var over. Det er derfor rimelig å anta at fordelingen blant mottakerne av EØS-midlene hadde sett annerledes ut om EFTA-landene selv sto for denne fordelingen.

Hard og myk makt

Mye av veksten i EØS-midlene kan ses på som et resultat av Norges svekkede forhandlingsposisjon ovenfor EU. Et interessant trekk ved Norges utenrikspolitiske forhold til EU er nettopp hvordan den innenrikspolitiske dimensjonen har påvirket norsk utenrikspolitikk på dette området. Denne påvirkningen blir synlig gjennom teoriene til statsviteren Joseph S. Nye som står bak samfunnsvitenskapelige begreper for å skille mellom ulike typer makt i internasjonal politikk. Nye definerte makt som evnen til å påvirke andres atferd for å oppnå utfallene en ønsker. Nye har definert flere måter å oppnå dette, blant annet gjennom det han kaller hard makt. Eksempler på denne typen makt er gjennom militærmakt, diplomatisk press, eller ved økonomiske sanksjoner. Hard makt kan ses på som den synlige, tradisjonelle og historiske måten å utøve makt på.

Ifølge Nye er en annen måte å utøve makt på gjennom det han kaller myk makt. Denne formen for makt bygger på attraksjon og ønsket av andre stater å kopiere eller leve opp til verdier som et land projiserer. Myk makt bygger på et lands kultur, politiske verdier, og dets evne til å projisere verdier som framstår som legitime og som andre land ønsker å kopiere. Nye mener at det er den sistnevnte formen for makt som Norge har hatt stor suksess med i sin utenrikspolitikk. Han underbygger dette med å peke på at Norges profilering som en humanitær fredsnasjon gjør at vi spiller en internasjonal rolle som ikke reflekterer vår størrelse og demografiske utgangspunkt. Nye hevder videre at en betingelse for suksess med myk makt er tilstedeværelsen av en innenrikspolitisk konsensus som støtter opp utenrikspolitikken. Basert på Nyes premiss er det derfor rasjonelt å anta at nettopp fraværet av nasjonal konsensus kan bidra til å forklare Norges varierende suksess i sin håndtering av forholdet til EU. Videre kan det tenkes at den manglende innenrikspolitiske konsensusen er med på å svekke Norges forhandlingsposisjon i forhold til EU. Som når NOUen påpeker at de periodevise forhandlingene om summene som går inn i EØS-midlene er særdeles tøffe for Norge.

Sårbar for misbruk

Med utgangspunkt i Nyes teori om påvirkningen fra den manglende innenrikspolitisk konsensus gjør den begrensede kunnskapen rundt EØS-midlene at ordningen er sårbar ovenfor misbruk og mistolkninger. Et eksempel på dette er synet på EØS-midlene som en norsk kontingent for tilgang til det indre markedet, som viste seg i konflikten med Ungarn om EØS-midlene i 2014. En større politisk interesse rundt EØS-midlene kunne styrket Norges argument om at midlene ikke skal ses på som en betaling, og dermed kunne ha et større aktivt norsk avtrykk.

Under den manglende norske interessen framstår det at EUs linje om at EØS-midlene er en varig komponent har vunnet fram siden 2004. Jeg mener derfor at Norge i tråd med Nyes ideer må øke den innenrikspolitiske kunnskapen om EØS-midlene for å effektivt kunne møte utfordringer som oppstår i kjølvannet av vår måte å organisere vårt forhold til EU. Jeg mener derfor at vi må ha en ærlig og konstruktiv debatt rundt ulempene med det rammeverket vi har i dag, uavhengig om man er for eller imot et norsk EU-medlemskap. 

Stort bilde i toppen: Jens Wroldsen Haugdal, foto: privat.

reLATERT

Se alle arrangementer

Farlig norsk spill med EØS-avtalen

14. mai 2021

De eneste som tjener på en jernbanepakke som svekker EFTA-pilaren i EØS, er de som ønsker enveisbillett til EU.

Medlemsavis mai 2021

30. april 2021

Kjære medlem i Nordland Nei til EU ! 

Et EU og EØS til besvær

30. april 2021

Tidene forandrer seg. For å nevne noe; Storbritannia har gått ut av EU og NEI TIL EU har vunnet fram i Høyesteretts plenum å kunne føre sak mot Staten i Acer-saken.

Prosessindustrien og EØS 

30. april 2021

Tidlig på 1980-tallet skjedde det ei endring i synet på styring av samfunnsutviklinga. En forlot mer og mer politisk og folkevalgt styring til fordel for markedsstyring. 

Kampen for faglige rettigheter og folkestyre henger sammen 

30. april 2021

1. mai er det sytten år siden EUs østutvidelse. Den nyliberalistiske måten dette skjedde på har dramatisk endret økonomi, politikk og arbeidsliv i EU/EØS-området. 

God 1. mai!

30. april 2021

Regjeringa vil melde jernbanen vår inn i EU. Vi sier nei!  

Railway package could derail the EEA Agreement

29. april 2021

Norwegian authorities propose to undermine the EFTA pillar in the European Economic Area Agreement, replacing the system of two separate pillars with just one. In doing so, the fundamental principles of the EEA Agreement are put at stake.

Spørsmål og svar om EUs fjerde jernbanepakke

28. april 2021

Finn svar på det du lurer på når det gjelder EUs fjerde jernbanepakke. Denne siden blir løpende oppdatert.

Norge vil være EU-satelitt i kampen om verdensrommet

28. april 2021

Regjeringa vil ha EUs nye romprogram inn i EØS-avtalen. Romprogrammet sauser sammen sivile og militære formål på en måte som bryter med romfartsbyråets egne vedtekter. Programmets ambisjoner har direkte koblinger til EUs globale strategi og forsvarsfondet EDF.

EØS bestemmer

27. april 2021

Hvordan EØS-avtalen overstyrer arbeidslivslovgivning, tariffavtaler,  jernbane og energipolitikk.

Webinar om Wizz Air, ESA og Oslo/Telemarksmodellen

23. april 2021

Bli med på webinaret i regi av Nei til EUs faglige utvalg mandag 26. april klokka 12.00.

Lysene blinker for EØS

19. april 2021

Vil de som er for EØS bidra til at EØS-avtalen bevarer forskjellene fra et EU-medlemskap?