Veksten i EØS-midlene – fra kompromiss til kontinuitet

I fjor var jeg mottaker av Dag Seierstad-stipendet for mastergradsstudenter som skriver oppgaver som stimulerer til kritisk kunnskapsutvikling om EU og Norges forhold til EU. Oppgaven min undersøkte om og hvordan EØS-midlene gir Norge innflytelse på mottakerland i Sentral- og Øst-Europa (oppgaven er på engelsk). Dette ble gjort ved blant annet å se på den historiske utviklingen som ledet til opprettelsen av EØS-midlene. Oppgaven er basert på åpne kilder og spesielt viktig var NOUen Utenfor og innenfor – Norges avtaler med EU fra 2012 som tar for seg Norges forhold til EU. Denne rapporten ga mye innsikt om tidvis intrikate prosesser.

Det komplekse forholdet Norge har til EU har i mine øyne ført til at EØS-midlene heller ikke representerer et unntak fra den neglisjerte EU-kunnskapen og -debatten i Norge. Spesielt interessant var det å lese om avgjørelsene som ledet til den unike og kontroversielle EØS-avtalen som ligger til grunn for EØS-midlene. Ved siden av teorier fra samfunnsviteren Joseph S. Nye som forklarer deler av Norges håndtering av forholdet til EU, er det funnene i det historiske forholdet som jeg ønsker å rette søkelyset på i denne artikkelen.

Utspring i et kompromiss

Den offentlige utredningen illustrerte at EØS-midlene har utviklet seg i omfang og kompleksitet i flere omganger og over tid. Midlene har sitt utspring i et kompromiss fra forhandlingene om EFTA-landene og Norges tilgang til EUs indre marked. Det var denne avtalen som ledet til den nåværende ordningen kjent som EØS-avtalen. Kompromisset om finansielle overføringer til EU var i ifølge NOUen ment fra norsk side å være en midlertidig ordning. Uenigheten om de finansielle overføringenes varighet har påvirket mange områder av EØS-midlenes utvikling. Først og fremst betød dette at EØS-midlene er gjenstand for periodevise forhandlinger som alle har resultert i en økning i summene Norge stiller til disposisjon som EØS-midler.

Det var spesielt den østlige utvidelsen av EU i 2004 som fikk store konsekvenser for omfanget av EØS-midlene. I følge NOUen var Norge forberedt på å forsvare fiskerirettigheter inn mot forhandlingene og ble overrasket da EUs fokus lå på en økning i EØS-midlene. EU mente at også de tre EFTA-landene i EØS måtte bidra økonomisk for å utjevne levestandarden i de nye og gamle medlemslandene. Dette er fastlagt i EØS-avtalen som dikterer at alle parter skal jobbe for økonomisk utjevning i medlemslandene, og dette ble kronargumentet for den store økningen. Under forhandlingene la EU hele eksistensen til EØS-avtalen på bordet og var villige til å si opp EØS-avtalen om ikke EFTA-landene gikk med på en økning i sine finansielle bidrag. Samtidig lyktes EFTA-siden i å moderere summene fra en forespeilet tretti gangers økning, til rundt en tidobling av de opprinnelige summene.

Betydelig økte midler

Avtalen om å øke de finansielle bidragene for å redde EØS-avtalen førte til misnøye internt blant EFTA-landene som siden resulterte i opprettelsen av den delen av EØS-midlene som blir kalt «Norway Grants». NOU 2012:2 presenterer denne ordningen som et særnorsk bidrag som kom til etter misnøye blant EFTA-landene over norsk ettergivenhet i forhandlinger med EU. Norway Grants blir ofte oversett som en egen ordning og kommuniseres oftest under fellesbegrepet EØS-midlene. Samtidig er Norges bidrag til EØS-midlene signifikant samlet sett. Fordelingsmekanismen internt mellom EFTA-landene baserer seg på størrelsen på BNP, som gjør at Norge finansierer nesten 98 % av de felles EØS-midlene for perioden 2014-2021. I tillegg går den samme summen til å finansiere ordningen Norway Grants. Veksten i de særnorske Norway Grants viser ekspansjonen av EØS-midlene tydelig, fra 635,0 millioner euro i perioden 2004-2009, til 804,6 millioner fra 2009-2014, og til 1253,7 millioner i perioden 2014-2021. Forskjellen mellom de to ordningene er først og fremst at Norway Grants kun styres av norske myndigheter. I tillegg er det kun land som ble EU-medlemmer etter 2004 utvidelsen som kan motta midler fra potten til de helnorske Norway Grants.

Et viktig aspekt for EØS-midlenes påvirkning på Norge kom da EU ga tilslutning til å vektlegge det bilaterale aspektet mellom donor og mottakere i større utstrekning. Dette åpnet for en større inkludering av norske partnere i prosjekter finansiert av EØS-midlene. Som en følge av dette kan en observere at EØS-midlene i større grad brukes som et utenrikspolitisk verktøy for Norge med påfølgende økt internasjonal oppmerksomhet. På en annen side er det fortsatt EU som bestemmer hvordan EØS-midlene fordeles blant mottakerlandene. Stortingsmeldinger fra perioden før 2004 tydet på at Norge undersøkte mulighetene for EØS-finansierte prosjekter i de baltiske landene allerede før forhandlingene var over. Det er derfor rimelig å anta at fordelingen blant mottakerne av EØS-midlene hadde sett annerledes ut om EFTA-landene selv sto for denne fordelingen.

Hard og myk makt

Mye av veksten i EØS-midlene kan ses på som et resultat av Norges svekkede forhandlingsposisjon ovenfor EU. Et interessant trekk ved Norges utenrikspolitiske forhold til EU er nettopp hvordan den innenrikspolitiske dimensjonen har påvirket norsk utenrikspolitikk på dette området. Denne påvirkningen blir synlig gjennom teoriene til statsviteren Joseph S. Nye som står bak samfunnsvitenskapelige begreper for å skille mellom ulike typer makt i internasjonal politikk. Nye definerte makt som evnen til å påvirke andres atferd for å oppnå utfallene en ønsker. Nye har definert flere måter å oppnå dette, blant annet gjennom det han kaller hard makt. Eksempler på denne typen makt er gjennom militærmakt, diplomatisk press, eller ved økonomiske sanksjoner. Hard makt kan ses på som den synlige, tradisjonelle og historiske måten å utøve makt på.

Ifølge Nye er en annen måte å utøve makt på gjennom det han kaller myk makt. Denne formen for makt bygger på attraksjon og ønsket av andre stater å kopiere eller leve opp til verdier som et land projiserer. Myk makt bygger på et lands kultur, politiske verdier, og dets evne til å projisere verdier som framstår som legitime og som andre land ønsker å kopiere. Nye mener at det er den sistnevnte formen for makt som Norge har hatt stor suksess med i sin utenrikspolitikk. Han underbygger dette med å peke på at Norges profilering som en humanitær fredsnasjon gjør at vi spiller en internasjonal rolle som ikke reflekterer vår størrelse og demografiske utgangspunkt. Nye hevder videre at en betingelse for suksess med myk makt er tilstedeværelsen av en innenrikspolitisk konsensus som støtter opp utenrikspolitikken. Basert på Nyes premiss er det derfor rasjonelt å anta at nettopp fraværet av nasjonal konsensus kan bidra til å forklare Norges varierende suksess i sin håndtering av forholdet til EU. Videre kan det tenkes at den manglende innenrikspolitiske konsensusen er med på å svekke Norges forhandlingsposisjon i forhold til EU. Som når NOUen påpeker at de periodevise forhandlingene om summene som går inn i EØS-midlene er særdeles tøffe for Norge.

Sårbar for misbruk

Med utgangspunkt i Nyes teori om påvirkningen fra den manglende innenrikspolitisk konsensus gjør den begrensede kunnskapen rundt EØS-midlene at ordningen er sårbar ovenfor misbruk og mistolkninger. Et eksempel på dette er synet på EØS-midlene som en norsk kontingent for tilgang til det indre markedet, som viste seg i konflikten med Ungarn om EØS-midlene i 2014. En større politisk interesse rundt EØS-midlene kunne styrket Norges argument om at midlene ikke skal ses på som en betaling, og dermed kunne ha et større aktivt norsk avtrykk.

Under den manglende norske interessen framstår det at EUs linje om at EØS-midlene er en varig komponent har vunnet fram siden 2004. Jeg mener derfor at Norge i tråd med Nyes ideer må øke den innenrikspolitiske kunnskapen om EØS-midlene for å effektivt kunne møte utfordringer som oppstår i kjølvannet av vår måte å organisere vårt forhold til EU. Jeg mener derfor at vi må ha en ærlig og konstruktiv debatt rundt ulempene med det rammeverket vi har i dag, uavhengig om man er for eller imot et norsk EU-medlemskap. 

• Last ned Haugdals masteroppgave From compromise to continuity. The EEA Grants as a soft power tool for Norway in central and eastern Europe, NTNU, august 2020 (pdf).
• Dag Seierstad-stipendet er Nei til EUs mastergradstipend på 40 000 kr til gode oppgaver om EU og Norges forhold til EU. Søknadsfrist for årets stipend er 28. november.

Stort bilde i toppen: Jens Wroldsen Haugdal, foto: privat.