ACER-saken dag 3. Vitner i Borgarting lagmannsrett, 2. november 2022

Nei til EUs leder Roy Pedersen forklarte bakgrunnen for saken og Nei til EUs aktive engasjement siden før saken kom opp for Stortinget i 2018. Han redegjorde for det tette samarbeidet med bl.a. fagbevegelse og deler av industrien i kampen for å beholde kontrollen over vannkrafta og bruken av den som komparativt fortrinn.

– Et overnasjonalt system åpent for udemokratisk markedsmakt undergraver folkestyre og nasjonal suverenitet. Dette er sentrale begreper i vårt engasjement og ligger til grunn for at vi bestemte å ta denne saken til retten, sa Pedersen.

Olav Boge representerte staten som avdelingsdirektør i OED. Boge jobbet med behandling av energipakka fra 2009. Han mener det rettslige grunnlaget for pakka var lagt allerede med den andre energimarkedspakka (EP2), med krav om full markedsåpning.

Ifølge ham representerte ikke de neste pakkene noe fundamentalt nytt, heller ikke opprettelsen av Reguleringsmyndigheten for energi (RME). De fem rettsaktene fra 2007-09 erstattet tidligere regler. Med unntak av Byrå-konstruksjonen var det mye likt til reglene fra 2. pakke, mente Boge.

– Det var aldri tvil om EØS-relevans, dette var aldri et tema. Samtidig var det klart at noen tilpasninger ville bli nødvendig. Man måtte gjennomføre et løp for å legge opp dette i norsk rett. Energiloven fra 1990 måtte bringes i tråd med dette, sa han.

På spørsmål fra statens advokatfullmektig Lisa-Mari Moen Jünge forklarte Boge hvordan forhandlingene i EØS-komiteen foregikk etter at tredje energimarkedspakke (EP3) var vedtatt i EU.

– Energikomiteen til EFTA-statene i EØS inviterte EU-kommisjonen til møter i den forberedende fasen 2009–2013. Et formelt utkast til tekst ble sendt EUs utenrikstjeneste (EEAS, som representerer EU i EØS-komiteen) i 2013. Da vi kom til 2016 var teksten i realiteten omforent mellom EFTA og Kommisjonen, sa Boge.

– Mest krevende var det å finne riktig format for norsk deltakelse i ACER.
Olav Boge, avdelingsdirektør i Olje- og energidepartementet.

– Mest krevende var det å finne riktig format for norsk deltakelse i ACER, poengterte han. – Vi så på løsninger fra Sammenslutningen av europeiske reguleringsmyndigheter for elektronisk kommunikasjon (BEREC) – endring av forordning (EU) 2015/2120 og om oppheving av forordning (EF) nr. 1211/2009 og Finansbyråene.

– Det var flere konsultasjoner med Lovavdelingen underveis. Hvorfor?

– For å finne en løsning innenfor to-pilarsystemet som sto seg i forhold til Grunnloven. Videre ble det avklart hvem beslutninger skulle rette seg mot

– Ble en én-pilarmodell vurdert?

– To hovedhensyn ble vektlagt. Det ene var at RME fikk størst mulig innflytelse, det er kanskje en en-pilarmodell. Men det var mest i tråd med EØS-avtalens struktur å bygge på en to-pilarmodell. Løsningen for Finanstilsynet var en modell vi tok utgangspunkt i med en tilpasning. I mars 2017 var innholdet i EØS-tilpasningene kjent.

Boge bekreftet på spørsmål fra Nei til EUs advokat at både de fire kommisjonsforordningene og forslaget til EP4 var kjent på dette tidspunktet. – Forslaget var kjent. Forslaget fra Kommisjonen kom vel i 2016, vedtatt 2019.

Stortinget ble holdt orientert gjennom bl.a. tidligere statsråder Ola Borten Moe (Sp), Tord Lien (Frp) og Terje Søviknes (Frp).

Statens prosessfullmektig og Nei til EUs advokat Kjell Brygfjeld ville vite hvorfor de fire kommisjonsforordningene som Stortinget vedtok sommeren 2021 ikke var inkludert ved EP3-behandlinga.

– EP3 var fra 2009 og resten kom mange år seinere. Man fulgte vanlig prosedyre ved løpende oppdatering av EØS-avtalen. Det er fortsatt forordninger under EP3 som ikke er inntatt i norsk rett.

Forordningen om krafthandel mellom land (EF) 714/2009 bygget videre på (EF) 1228/2003 i andre energipakke. Den skal hindre at noen får forkjørsrett i nettet og har krav om hvordan flaskehalser skal løses. I EP3 er dette regulert med de underliggende forordningene. I medhold av regelverket har EU-kommisjonen delegert myndighet til forordninger.

Lagrettsdommer Kristin Robberstad ba Boge klargjøre om han mente metoder for løsning av flaskehalser lå allerede i EP2.

– Jeg husker ikke helt hva som lå i EP2 om flaskehalsinntektene, svarte Boge. – I de underliggende kommisjonforordningene er dette definert nærmere.

– ACER er i en innkjøringsperiode. Til nå har Bøteleggingskompetansen aldri vært brukt av ESA. Reglene har ikke hatt praktisk betydning. Om ESA ikke får informasjonen de forlanger, fins det andre framgangsmåter

– Kan RME velge å ikke gjennomføre utkast fra ACER/ESA?

– Vi vet ikke hvordan de vedtakene vil se ut. RME må i hvert tilfelle vurdere om det er behov for å fatte vedtak.

– Og hvis uenighet? Kan RME si nei?

– RME kan jo det. Det vil da reise spørsmålet om Norge overholder sine traktatmessige forpliktelser. Vedtak fra RME kan påklages til energiklagenemnda.

– Er man nær et vedtak av neste energipakke (den fjerde) i EØS-komiteen?

– Det tror jeg ikke jeg kan si noe om. EP4 har vært på høring i Norge, men det foreligger ikke noe forslag til vedtak.

Regjeringsadvokat Sejersted ville vite om det er et problem at EU forholder seg til EP4 og at EP3 ikke lenger gjelder i EU-delen av EØS.

– Det er noen praktiske problemer, særlig for RME som må forholde seg til ACER-vedtak med hjemmel i EP4, forklarte Boge. Det må vurderes om dette materielt er innenfor EP3.

Hovedtrekkene er de samme, men det kan oppstå praktiske spørsmål om tolkning siden det er snakk om ulike generasjoner.

– Kan det tenkes at Statnett har implementert regelverket i EP4 før det er innført i norsk rett, ville Nei til EUs advokat Kjell Brygfjeld vite.

– Jeg går ut fra det, siden det er del av systemdriftsavtalen. Statnett har i årevis samarbeidet med de andre TSO-ene, elementer i dette samarbeidet må våre naboland arbeide videre med.

– Med ett regelverk i EU og et annet i EFTA, hvordan tenker man at dette skal fungere rent formelt?

– Rent formelt må ESA forholde seg til regelverket i EØS. Når Statnett har utviklet metoder må de godkjennes av RME, uenighet avgjøres av ESA. Hvis ikke har ikke ESA noen kompetanse.

– Kan det tenkes at Statnett bare gjennomfører ACER-prosedyrer uten tanke på ESA?

– Statnett har eier- og driftsavtaler med utlandet i tråd med forordningene som er gjennomført i norsk rett …

– Og også de som ikke er innført …

– Ja. Statnett samarbeider med partnere i Norden som er underlagt EUs regelverk. Tre av fire land er organisert etter EU-rett.

Brygfjeld viste til et ferskt eksempel fra Sverige, der ACER har sagt nei til at svenske RME (EI) har gitt den svenske systemoperatøren midlertidig lov til å begrense deler av krafteksporten. I Norge kan et vedtak klages inn for og oppheves av nasjonal domstol, samtidig som RME kan gå til EFTA-domstolen. To forskjellige juridiske spor må vel være problematisk?

– Det er nok vel hypotetisk, svarte Boge.

Boge bekreftet på spørsmål at det er sterke føringer for bruk av flaskehalsinntekter i grensehandelsforordningen 714/2009 art. 16.6.

– Ja, vi er bundet av art. 16. Transmisjonsavgiften er imidlertid satt til null, dette er noe RME følger med på. Også art 16.3 er tydelig på at man skal stille maksimal kapasitet til rådighet. Så er spørsmålet hvilke unntak som kan gis.

Markedsregelverket i EP3 gjelder formelt også på Island, sjøl om Island ikke har utenlandsforbindelser. I de fire forordningene har Island og Liechtenstein fått unntak.

– Så i praksis gjelder EP3 bare for Norge og EU?

– I praksis, ja. Det er også unntak for Malta og mindre land i EU, tilsvarende Liechtenstein.

– Vil Norge kunne begrense eksporten uten å få reaksjon fra ESA?

– Det ville opplagt reise EØS-rettslige spørsmål. Den aktuelle saken fra Sverige er underlagt EP4 der Sverige har bedt om unntak og fått avslag fra ACER.

– Relokalisering av bedriftene er en reell trussel.
Atle Tranøy, konserntillitsvalg i Aker ASA.

Atle Tranøy er konserntillitsvalgt i Aker ASA, Norges største privateide industrikonsern med 13 000 ansatte i Norge.

– Tilgang på kraft og pris på kraft samt forutsigbart nett er avgjørende konkurransefaktorer for hvor man satser geografisk, forklarte Tranøy. For verft er ikke strømpris så avgjørende, dette er viktigere for de nye satsningsområdene. Narvik er et slikt interessant område med spesifikke planer for etablering ut fra tilgang og pris på kraft. Det kan være snakk om 50 milliarder kroner i investeringer.

– Få ting blir diskutert mer enn kraftprisen rundt om i industrien. Det er stor bekymring, sa Tranøy. Vi står overfor en reell trussel for mulig relokalisering av bedriftene. Mange SMB (små og mellomstore bedrifter) er trua av økte kraftpriser, noen har gått konkurs.

Svein Roar Brunborg er tidligere overingeniør i NVE og byråsjef i Olje- og energidepartementet. Han skrev i 1989 utkastet til det som skulle bli Energiloven året etter.

– Hva lå til grunn som forutsetninger for loven?

– Samkjøringsmarkedet for å sikre forsyning og utveksling mellomkraftselskaper startet helt tilbake i 1971. Loven overførte ansvaret for dette markedet til staten for best mulig leveringssikkerhet. Før dette var det lokale kraftverk som hadde leveringsrett og -plikt. Den nye loven skulle etablere felles pris, minske tap i nettet, bedre effekten. Videre skulle ny lov sørge for likeverdig samfunnsnytte for produsent og forbruker. Dette står fremdeles i loven og sier hva den skulle bidra til, sa Brunborg.

– I 2009 ble det slik at produsentene dominerer og forbrukeren skyves til side. I stedet har man innført strømleverandører, en finansiell aktør utenfor det fysiske markedet. Da bransjen styrte dette sjøl hadde man en regel som skulle sikre mot at magasiner gikk tomme. Nå er vann i magasinene blitt en fri vare. Poenget med loven var at dette skulle sikres mot gjennom staten. Det skulle ikke være en systematisk eksport, slik vi har fått med de nye kablene til UK og Tyskland. Å sette skandinavisk pris er forbudt i og med dette systemet.

Sjefen for Norges Vassdrags- og Energidirektorat (NVE) Kjetil Lund var nestemann i vitneboksen. Direktoratet har flere underavdelinger for flomsikring, konsesjonsbehandling med mer og er underlagt Olje- og energidepartementet (OED). Formelt er også Reguleringsmyndigheten for energi (RME) en del av NVE. Kjetil Lund opptrer som sjef for begge.

Dette er et stridstema ettersom EP3 krever fullstendig uavhengighet for reguleringsmyndigheten. Retten ba Lund belyse hvordan uavhengigheten sikres når RME og NVE er samlokalisert og har ham som sjef.

– Vi har innført praktiske rutiner for å sikre uavhengigheten, blant annet med atskilte arkivsystemer, forklarte Lund. – Mye er også felles, vi har felles kantine og felles julebord. RME har egen post på statsbudsjettet.

– Hva betyr det for deg?

– For meg betyr det at jeg må sette opp rutinene. Det betyr at jeg må være ryddig på hvilke saker som er NVE og hva som er RME.

Både før og etter sin presisering av ryddighet brukte Lund konsekvent vi-formen når han omtalte RMEs forhold til ACER og andre myndighetsorganer.

– Hvor betydningsfull er ACERs rolle for vårt energisamarbeid med EU?

– De store spørsmål som hvor mye vi skal bygge ut, hva vi skal regulere, bestemmer vi fullt ut. ACER har ingen betydning for de store veivalgene. Byrået har bare en rolle for felles praktiske kjøreregler som må virke. For så vidt viktige, men dette ligger så å si i bunnen av «maskinrommet», var Lunds beskrivelse.

– Hva med et Norge ute av EØS, hvordan ville det løses?

– Vi har hatt samarbeid i Norden i mange tiår. Da var det mindre komplisert enn nå. Det var samarbeid på regulatornivå i NordREG.

– ACER spiller ikke noen rolle i disse debattene. Vi bestemmer. Kjetil Lund, NVE-direktør.

– Hva tenker du om debatten som har vært i media, ville statens prosessfullmektig vite.

– Jeg kan tillate meg å si at man tillegger ACER mye større vekt enn byrået har for Norge og Europa. Folk vil ha ulike syn på strømpriser og utbygging av kraft, kabler til andre land, overføringslinjer mellom sør og nord … ACER spiller ikke noen rolle i disse debattene. Vi bestemmer dette. Skal vi bygge mer havvind? Det er det vi som bestemmer. Det samme med strømstøtteordningen som forvaltes av RME.

Regjeringsadvokat Sejersted spurte vitnet om Norge ensidig kan redusere eksporten. Kan ACER bestemme?

– Nei. Statsråden kan utrede handlingsrommet for begrensning, slik vi (RME) har gjort. Vår vurdering er at det er et handlingsrom og må begrunnes med forsyningssikkerhet. Hvis det ikke begrunnes godt og fører til mottilak fra andre land slik at våre importmuligheter avkortes, risikerer vi å svekke mer enn styrke vår forsyningssikkerhet fram mot vinteren.

EØS-avtalen sier at pris ikke er gangbar mynt som begrunnelse. Dette har utelukkende med norsk forsyningssikkerhet å gjøre. Høy pris i Norge strekker ikke til.

– EU har innført fjerde energipakke. Skaper det praktiske eller rettslige problemstillinger?

– Det går sikkert an å si at det er mer krevende på et praktisk-teknisk perspektiv. For meg som leder av NVE/RME må jeg forholde meg til regjering og Storting …

– ACER har vel viktig kompetanse på det markedsmessige, ikke bare det tekniske?

– Ja og nei. ACER har ikke betydning for prisen. Flaskehalsinntektene kan illustrere dette. Bruken av disse inntektene har ACER ingenting med, det er regulert i grensehandelsforordningen.

– I det nye EU-regelverket skal EU godkjenne bruken av flaskehalsinntekter.

– Statnett har foreslått hvordan inntektene brukes, og det sies her at dette godkjenner vi. Kommer det klage til ESA, får vi ta det som da kommer. Vi har nettopp foreslått midlertidig forskrift for å flytte de store inntektene til forbrukerne.

– Det er vel slik at bare flaskehalsinntekter fra UK og innenlands kan benyttes fritt?

– Ja, det er regulert i grensehandelsforordningen. Men her gjelder to forskjellige forskrifter. Overføringen mellom Norge og Storbritannia berøres ikke av EU-reglene.

– Er det noen norsk myndighet som kan bestemme om/når vi skal importere fra Tyskland?

– Avtaler og grensehandelsforordningen legger til grunn at kabelen blir brukt. Det skal være fri flyt etter EØS-avtalen; strøm er en vare etter vår mening. Det er rom for restriksjoner hvis det kan grunngis med forsyningssikkerhet, må være godt forankra og forstått hos våre naboland. Vi må forutsette at ingen eier struper bruken.

Tore Langset er direktør for den norske Reguleringsmyndigheten for energi (RME). Han sitter i styret til ACER, men har ikke stemmerett i byrået. Norge deltar i en rekke ekspertgrupper både i ACER og i systemoperatørenes samarbeidsorgan ENTSO-E.

Kjerneoppgaven til RME er omtrent som den til El-markedstilsynet i 1991, mente Langset.

– Det er blitt hevdet at regelverket i EP 3 hindrer fri bruk av flaskehalsinntekter til å redusere nettleia?

– Vi deler disse inntektene i to. Inntekter fra forbindelser til EØS-land og flaskehalsinntekter fra kabelen til Storbritannia. Disse frie inntektene (dvs. fra Englandskabelen) kan brukes til dette formålet, det styres ikke av noe regelverk.

– Det andre kravet fra EU er at inntektene skal brukes til utbygging og resten til reduksjon av tariffen hvis hensiktsmessig. Vi har utviklet en metode for hvor mye av inntektene som kan brukes. I all hovedsak brukes de til å betale for investeringer for å opprettholde kapasitet.

– Hva innebærer uavhengighetskravet?

– Vi kan ikke styres på vår ressursbruk og kan ikke instrueres ved enkeltvedtak.
Vedtak kan påklages, men ikke til OED. Vi skal være uavhengig av NVE, dette er gjort med rutiner og atskilte arkiver. Det er regulert hvordan samhandling med resten av NVE skal være.

– Vi er ikke spesielt glade for en slik EU-løsning i Norge.
Tore Langset, sjef for RME.

ACER har en rolle i å behandle saker mellom reguleringsmyndighetene i flere land. RME har fått oversendt to forslag fra Statnett og de to børsene til vurdering, forklarte Langset. Han ga uttrykk for at ikke alle forslag fra EU, som ACER-forslaget til forordning om kapasitetsfordeling for langsiktige transmisjonsrettigheter (FCA), er like velkomne. – Vi har jobba med å få inn bestemmelser i FCA-forordningen for å kunne fortsette dagens praksis. Vi er ikke spesielt glade for en slik EU-løsning i Norge, sa Langset.

– Langsiktige transmisjonsrettigheter for Statnett er ikke så relevant for oss, men kan hende det er fornuftig å sende til ESA for avgjørelse.

Formodentlig mente Langset med dette at ESA skal vurdere om det er mulig å reservere seg.

– Kan RME nekte å gjennomføre vedtak fra ACER, formidlet gjennom ESA?

– Vi er pliktige til å gjennomføre vedtak der ESA har myndighet. Må tilpasses norske forhold. Må se når vi får konkret sak. Vi får ingen vedtak fra ACER som vi skal rette oss etter. Hvis vi får pålegg, kommer det fra ESA.

Langset avviste at RME er ACERs forlengde arm i Norge. Ifølge ham forholder det seg motsatt.

– Hva tenker du om at det treffes vedtak etter regelverk som bare gjelder for EU?

– Vi gjør ingenting som ikke er tatt inn i norsk rett. EP4 er ikke veldig forskjellig fra EP3, men har mer presiseringer og innsnevringer. I de fleste tilfeller vil det være relevant for oss.

De fleste metoder vil kunne godkjennes under EP3. Vi jobber i ACER opp mot framtidig regelverk for å unngå at det kommer i konflikt med EP3.

– Har dere vært med på prosessen i vedtaket mot Sverige?

– Ikke formelt. Men vi kom med innspill om at ACER måtte ta hensyn til norske forhold, som ble positivt mottatt. Vårt standpunkt er at Norge ikke måtte bli en salderingspost.

– Vi mener at de siste kablene er en avsporing. Muligheten til å handle er det som påvirker prisene, sa Gunnar Løvås, konserndirektør i Statnett, i sin vitneforklaring.

– Samarbeid med andre systemoperatører (TSO-er) har ikke endret seg de siste åra. Men vi har fått stadig flere parter å bli enige med. Før ACER og nye mekanismer kom, var man avhengige av å bli enige med nordiske TSO-er.

– Det er ingen barrierer i EU-regelverket.
Gunnar Løvås, Statnett

Løvås mente at regler om at flaskehalsinntekter skal brukes til nettutbygging ikke står i motstrid til praksisen som er fulgt. – Vi har satt tariffen og tilbakebetalt. Det er ingen barrierer i EU-regelverket, sa Løvås.

Terje Søviknes (Frp) var Olje- og energiministeren som på vegne av regjeringa Solberg la fram samtykkeproposisjonen til innlemming av EUs tredje energimarkedspakke i 2018. Siden har Frp vedtatt at partiet er imot innføring av EP4.

– Vinterpakken (EP4) var kjent, men var ikke kommet så langt at det var relevant for Stortinget

– Ble det redegjort for EP4 i komiteene og europautvalget i forbindelse med forberedelsene til innføring av tredje energimarkedspakke i Norge?

– Det ble redegjort for at det var ytterligere regelverk på tekniske ting, men at dette ikke var kommet til behandling i EØS-komiteen, sa Søviknes som vitnet over en sviktende videoforbindelse. – Vinterpakken EP4 ble det også referert til. Men dette var ikke kommet så langt at det var relevant for Stortinget. Man forventet en omfattende prosess mellom EFTA og EU.

Energiloven skulle sikre effektiv omsetning av kraft innenlands i Norge

Eivind Reiten er tidligere Olje- og energiminister og ofte omtalt som «far til Energiloven» av 1990.

– Hvilke hensyn var drivende for vedtaket av loven?

– Hovedgrunnen for Energiloven sommeren 1990 var et dysfunksjonelt energimarked preget av sterke regionale monopoler som hindret rasjonell utveksling og som satte press for ny utbygging, uten at det var behov for denne krafta. Tanken bak loven var å få en normal og mer effektiv omsetning av kraft i Norge. Eksport og import var ikke sentralt. Den diskusjonen kom seinere.

– Eksport og import var ikke sentralt da Energiloven ble til.
Eivind Reiten, tidligere energiminister.

– Forsyningssikkerhet var ikke lovens hensikt. Viktigste hensyn var å unngå at man måtte bygge ut kraft fordi man ikke kunne selge kraft over fylkesgrensene.

– Hvordan virker loven i forbindelse med EP3?

– Det er ingenting i loven som gjorde det nødvendig å fullintegrere Norge med Europa slik det er gjort. Men en naturlig videreføring at man knytta seg tettere opp til EU. Og loven muliggjorde det.

– Du har ytra deg kritisk til dagens situasjon?

– Mest ut fra at vi bør legge vekt på at Norge sitter på en voldsom ressurs. Da tenker jeg ikke først og fremst på vannkrafta, men på reguleringsmuligheten vi har og som EU mangler. Norge bør se sin mulighet til å få bedre verdi ut av krafteksporten, sa Reiten.

Stort bilde i toppen: Kjetil Lund er direktør i Norges Vassdrags- og Elektrisitetsdirektorat (NVE). (Nei til EU | Eivind Formoe)