– Energipakke 3 gjør Norge til en del av EUs energiunion

Nei til EU ønsket å legge frem for Høyesterett flere nye vitneforklaringer om virkninger for det norske samfunnet av å innføre EUs tredje energimarkedspakke. Borgarting Lagmannsrett var i sin kjennelse av 18. mars 2020 åpen for at et såkalt abstrakt søksmål om prøving av Stortingets vedtak kan fremmes for retten, men mente at den samfunnsmessige betydningen av saken ikke var stor nok. Derfor ville Nei til EU belyse for Høyesterett nærmere virkningene av energipakken gjennom forklaringer fra fagekspertise og berørt aktør.

Høyesterett avviste imidlertid at disse forklaringene kunne legges frem for retten. Begrunnelsen er at saken for Høyesterett handler om rettanvendelsen, og ikke Lagmannsrettens bevisbedømmelse.  

Høyesteretts avvisning av vitneforklaringene kom sent i saksforberedelsene, og to av forklaringene, som er skriftlige, var allerede innhentet. For å belyse saken i offentligheten, samtidig som rettforhandlingene pågår i Høyesterett, publiserer Nei til EU vitneforklaringene.

Denne vitneforklaringen er fra Roar Eilertsen, som er samfunnsøkonom og daglig leder i De Facto – Kunnskapssenter for fagorganiserte. Eilertsen har nylig utgitt rapporten Mot en ny ACER-strid?.

Hva slags betydning har kraftintensiv industri for økonomi og sysselsetting?

I artikkelen «På vei mot gamle høyder?» fra Statistisk sentralbyrå (2017) gis det en oversikt over status og utvikling for den kraftintensive industrien i Norge. Innledningsvis gis det en definisjon av hvilken produksjon SSB registrerer innenfor denne næringen (kodene referer til standard for næringsinndeling 2007):

17.1 Produksjon av papirmasse, papir og papp

20.1 Produksjon av kjemiske råvarer

24.1 Produksjon av jern, stål og ferrolegeringer

24.4 Produksjon av ikke-jernholdige metaller

Nyeste, relevante SSB-statistikk for karakteristika ved den kraftintensive industriens rolle i norsk økonomi og arbeidsliv er fra 2018. I det følgende vil 2018-tall anvendes.

Nettoforbruk av el-kraft i kraftintensiv industri var 37,8 TWh i 2018, av landets totalforbruk på 127,5 TWH. Den kraftintensive industrien står med andre ord for nesten 30 prosent av totalforbruket i Norge.

Av de fire delnæringene skiller Produksjon av kjemiske råvarer seg fra de tre andre på en vesentlig måte. I SSB rapporten[1] beskrives Produksjon av kjemiske råvarer slik:

De ulike virksomhetene i delnæringen har produksjon av svært ulike slag, og her finner vi produkter som blant annet industrigasser, fargestoffer, andre organiske og uorganiske kjemikalier, gjødsel, basisplast og syntetisk gummi.

Til forskjell fra de andre består denne næringen i hovedsak av mange små bedrifter. 60 prosent av til sammen 115 bedrifter har mindre enn 20 ansatte, og bare 4 prosent (5 bedrifter) har mer enn 250 ansatte. Men disse fem bedriftene står alene for 57 % av sysselsettingen i næringen (4 394 av totalt 7 198 sysselsatte), og de har tilsvarende andel av samlet brutto driftsoverskudd.

I denne sammenheng vil jeg la de fem store bedriftene representere næringen «Produksjon av kjemiske råvarer». Begrunnelsen er en antakelse om at det er disse som har størst betydning for sine lokalsamfunn, og at en nedtrapping her vil gi store ringvirkninger.

Basert på dette legger jeg til grunn at de fem store bedriftene står for 60 prosent av næringens totale elkraftforbruk, som ifølge SSB-statistikken var på 7 239 GWh.

Samlet viser SSB-statistikken at de kraftintensive næringene (etter modifiseringen av «Kjemiske råvarer») hadde et elforbruk på ca 35 TWh, en sysselsetting på drøyt 15 400 ansatte og et brutto driftsresultat på ca 13,5 milliarrder kr i 2018.[2]

Legger en til at hver direkte arbeidsplass genererer minst 1,5 arbeidsplasser i lokalsamfunnet, representerer den kraftintensive industrien rundt 40 000 arbeidsplasser – i all hovedsak lokalisert på ensidige industristeder kysten rundt.

Hvordan endrer utenlandskabler strømprisen i Norge?

Gjennom vedtakene om å ta direktiver og forordninger i EUs 3. energipakke inn i norsk lov bestemte Stortinget i mars 2018 at Norge skal være en del av EUs energiunion. Forutsetningen for en energiunion er at landenes strømnett kobles sammen. Det skjer gjennom mellomlandsforbindelser – i kabler og/eller luftlinjer. En sentral del av unionsbyggingen handler derfor om å initiere og støtte bygging og oppgradering av mellomlandsforbindelser, og å lage et felles europeisk regelverk (direktiver og forordninger) for energinettenes virkemåte.

For Norges del vil to nye kabler, til hhv Tyskland og Storbritannia, bli ferdige i 2020 og 2021. Da vil Norge ha utenlandsforbindelser nok til å eksportere ca 55 prosent av landets strømproduksjon (78 av 140 TWh). Normalt har Norge et overskudd i strømmarkedet på ca 10-15 prosent av total produksjon pr år (12-20 TWh). Det har vært enkeltår med kraftunderskudd (høyest i 2010 med ca 11TWH), men det betyr at det kan flyte langt mer strøm gjennom kablene enn det som trenges for å dekke landets behov og for trygg leverings-sikkerhet.

Men kapasiteten vil bli utnyttet mye mer enn det nasjonale behov tilsier. Poenget med det felles energimarkedet er at det skal eksporteres strøm fra Norge når prisen i den andre enden av kabelen er høyere enn her, og det skal importeres strøm når den er billigere i utlandet. Det høres umiddelbart ut som en vinn-vinn-situasjon for Norge. Problemet er at den billige strømmen stort sett er tilgjengelig på nettene, når behovet her er lite. Og de høye prisene i nabolandene vil være på dagtid, når etterspørselen også i Norge er størst. Resultatet blir prisutjevning, og at vi importerer europeiske strømpriser som er høyere enn i et regulert norsk marked. Den mest alvorlige konsekvensen av dette er at den kraftintensive industrien mister sitt avgjørende konkurransefortrinn – lave strømpriser.

I Statnetts seneste prognose for utviklingen i fremtidige strømpriser[3]  konkluderes det med at kraftprisene i Norge vil ligge nærmere 33 øre/kWh i 2025, rundt 38 øre/kWh i 2030 og i underkant av 44 øre/kWh i 2040. Utviklingen følger en tilsvarende prisbane for europeiske strømpriser.

Ifølge NVEs seneste kraftmarkedsanalyse[4] vil det i hele perioden fram til 2040 være et overskudd på kraft i Norge[5].

Det er med andre ord ikke forhold i det nasjonale el-markedet som tilsier at prisene i Norge skal øke jevnt og trutt fram til 2040/2050. Årsaken er vår integrasjon i det europeiske markedet gjennom utenlandskablene.

Hva kan du si om konsekvenser for den kraftintensive industrien av dette?

I De Facto-rapporten «Strømprisene, industrien og EUs energiunion»[6] gjennomføres det en detaljert analyse av konsekvensene av 10 øre høyere elpris for den kraftintensive industrien. Totalt vil en slik prisøkning isolert sett redusere overskuddet i industrien med 3,75 milliarder kr pr år. I rapporten vises det at konsekvensene blir mest alvorlig for næringene papir/papp og stål/ferrolegeringer, hvor mesteparten av driftsresultatet blir nullet ut av en slik kostnadsvekst. Dette truer 4-5 000 arbeidsplasser og syv-åtte ensidige industristeder[7].

Det er flere forhold som tilsier at det vil ta tid før vi ser de mest omfattende virkningene for den kraftintensive industrien av økte elpriser. Hydro Aluminum står alene for nærmere 50 prosent av alt forbruk i den kraftintensive industrien (17 TWh av totalt 35 TWh). Av dette produserer Hydros egne kraftverk om lag 10 TWh, og selskapet vil i prinsippet ha kontroll med prisene her. For resten av forbruket hos Hydro, og for mange av de andre kraftintensive bedriftene, er kraftbehovet sikret gjennom en miks av langsiktige og kortsiktige kontrakter. Foreløpig ligger disse prisene under europeisk nivå, men over tid vil prisnivået også for slike kontrakter presses opp. Når nye kontrakter skal inngås, vil alternativprisen i det europeiske markedet få økende betydning. Dersom Hydro kan selge strømmen fra sine kraftverk i langsiktige, europeiske kontrakter til en pris på 40 øre/KWh, vil inntektene herfra (4 milliarder kroner) overgå alt overskuddet selskapets fem norske aluminiumsverk genererte i løpet av året 2018 (3,75 milliarder kroner).

Hovedpoenget er at den kraftintensive industrien i Norge gradvis vil miste det avgjørende konkurransefortrinnet som lokalisering i Norge har gitt; – lavere strømpriser her enn hos konkurrenter i andre land. Det vil på sikte true investeringsvilje og overlevelsesevne for denne industrien, med opp mot 40 000 arbeidsplasser og mange lokalsamfunn langs kysten som salderingspost.     

Hva slags betydning har Energipakke 3 og ACERs vedtaksmyndighet for strømprisen?

Direktivene i EUs 3. energipakke gjør Norge (gjennom EØS-avtalen) til en del av den europeiske energiunionen. Som vi har sett, vil vårt stadig mer omfattende nett av utenlandsforbindelser gjøre at unionens målsetting om harmoniserte strømpriser slår inn i Norge.

I det felles europeiske nettet er det markedsmekanismen som skal bestemme hvordan strømmen skal flyte. Vi slutter oss til et detaljert regelverk som skal sikre at strømmen flyter dit prisene er høyest, og som gjør det ulovlig å iverksette tiltak som favoriserer innenlandske målsettinger.

I EUs 3. energipakke inngår direktiver og forordninger som skal sikre at alle medlemsland bidrar til realisering av energiunionens målsettinger. Regelverket er ytterligere bygd ut og konkretisert i 4. energipakke, som etter hvert vil komme til behandling i Stortinget. Det viser både at EU-regelverket er dynamisk og at det får stadig mer overnasjonale, detaljerte trekk.

I El-markedsdirektivet og -forordningen er det regler for hvordan kapasiteten i mellomlandsforbindelsene skal utnyttes og fordeles og hvordan krisesituasjoner skal håndteres (Kap  4 og 5 i forordningen).

I forlengelsen av direktivene utvikles det mer detaljerte regler og retningslinjer, fastlagt i nye forordninger. Det gjennomgående prinsippet er at markedets prismekanisme skal få virke mest mulig fritt. EUs energibyrå, ACER, har som hovedoppgave å overvåke og håndheve at regelverket overholdes. Norge sluttet seg til ACER-forordningen i 2018.

En oversikt over viktige sider av innholdet i ACER-forordningen finnes i utredningen «Hva betyr EUs ren energi-pakke for Norge»[8] av professor Henrik Bjørnebye ved UIO. Fra utredningen tar vi med noen sentrale konklusjoner. Det slås fast at ACER har myndighet til å fatte bindende beslutninger på nærmere definerte områder. Acer-forordning 713/2009 gir byrået myndighet til å fatte vedtak om reguleringsspørsmål i forbindelse med grensekryssende infrastruktur der disse spørsmålene hører inn under de nasjonale reguleringsmyndighetenes kompetanse. ACER kan fatte vedtak i saker hvor reguleringsmyndighetene i landene på hver side av en mellomlandsforbindelse ikke kommer til enighet om vilkårene for bruk av kabelen. Viktigere er det at ACER har en sentral rolle i utviklingen av metoder og vilkår for bruk av kablene, og å fatte vedtak om slike der hvor nasjonale reguleringsmyndigheter ikke kommer til enighet eller henviser saken til ACER. F.eks. har det kommet fire retningslinjer som kommisjonsforordninger etter el-forordning 714/2009 (CACM, SOGL CB og FCA, se nedenfor), som inneholder sentrale regler for kapasitetsfordeling og -styring, for prioritering av balansekraft i kablene, og for fordeling av kostnader og inntekter i mellomlandsforbindelene.

I praksis betyr dette at mer makt over energinettets utvikling og virkemåte overføres til unionsnivået, på bekostning av nasjonale myndigheter. De nye forordningene vil blant annet ha avgjørende betydning for norske myndigheters mulighet til å regulere hvordan strømmen skal flyte gjennom utenlandskablene. Konsekvensen er at elprisene blir bestemt i det europeiske markedet, og at den kraftintensive industrien i Norge gradvis vil bli stilt overfor høyere, harmoniserte strømpriser. 

Hvordan virker EU-kommisjonen og ACERs nettkoder inn på norske myndigheters adgang til styring av flyten gjennom strømkablene. Kan nasjonale myndigheter begrense strømeksporten dersom det er ønskelig av hensyn til industriens konkurranseevne og forbrukere?

Forordning 713/2009 ga ACER formell kompetanse til å avgjøre (med to tredjedels flertall) bestemte tvister knyttet til bruk av mellomlandsforbindelser. ACERs rolle og myndighet har senere blitt utvidet gjennom en revidert forordning (2019/942). Som vi har sett, handler det blant annet om utvikling av mer detaljerte metoder og vilkår, hjemlet i retningslinjer for energinettenes virkemåte, vedtatt av EU-kommisjonen.

I et høringsnotat fra regjeringen[9] heter det (s.9)

Med hjemmel i tredje energimarkedspakke har Kommisjonen vedtatt åtte nettkoder og retningslinjer som dekker engrosmarkedet for kraft, prinsipper for driften av kraftsystemet og tilknytning til kraftnettet.

Fire av disse har vært sendt ut på høring i Norge. Tre av dem er knyttet til kraftmarkedet; hhv

CACM - Forordning om kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering ("Capacity Allocation and Congestion Management"

FCA - Forordning om langsiktig kapasitetstildeling ("Forward Capacity Allocation"),

og EB - Forordning om balansering av kraftsystemet ("Electricity Balancing").

Den siste omhandler driften av kraftsystemet;

SOGL - Forordning om systemdrift ("System Operations Guideline").

Felles for disse er at ACER har vært sentral i utviklingen av dem (hjemlet i 713/2009), og at byrået nå også har fått formell vedtaksmyndighet på viktige områder (hjemlet i 2019/942).

Retningslinjer vedtatt av Kommisjonen gir altså ACER en sentral rolle, og makt, i utvikling og håndheving av metoder og vilkår for virkemåten til energinettene i EU. Og dette handler om langt mer enn tekniske finurligheter. Gjennom stadig mer detaljerte forordninger skal man sikre at målsettingene med energiunion oppnås; strømmen skal flyte fritt i nettet, mellomlandsforbindelser skal i prinsippet være tilgjengelig for alle på like vilkår, det skal sikre at ny energiproduksjon når ut i hele det europeiske markedet, og resultatet skal være minst mulig prisforskjell mellom land og regioner. For Norge, og for den kraftintensive industrien, betyr dette at makta over strømprisen er flyttet fra norske, politiske prioriteringer til det europeiske markedet. Kapasitetsregulering av strøm gjennom utenlandskablene, som har til formål å sikre lav strømpris til industrien, vil være ulovlig.  

Som tidligere nevnt, viser utviklingen fra EUs 3. til 4. energipakke den dynamiske karakteren regelverket for energiunionen har; ACERs tildeles stadig mer vedtakskompetanse. Vi tar med et par ytterligere eksempler, som viser hvordan makt flyttes til unionsnivå.

Med de vedtatte forordningene har ikke eiere av en mellomlandsforbindelse adgang til å regulere kapasiteten i samsvar med eiernes egne ønsker eller nasjonale behov. Det er bare ACER som kan gi unntak fra hovedregelen, som iht CACM-forordningen skal være en ikke-diskriminerende (auksjons)handel med kapasitet, basert på regler fastsatt for regionale budområder (definert av EU). Dersom landene i en region er uenige om regelverket, er det ACER som skal fatte beslutning. I regjeringens høringsnotat om CACM-forordningen[10] heter det:

Dersom de nasjonale reguleringsmyndighetene ikke kommer fram til enighet om å godkjenne et forslag, eller i fellesskap ber om det, skal byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter, ACER, fatte bindende vedtak. 

Hvordan er Energipakke 3s regler for bruken av flaskehalsinntekter?

CACM-forordningen, som er gitt i medhold av forordning 713/2009 i den 3. energipakken, inneholder regler for fastsetting og fordeling av såkalte flaskehalsinntekter. På Statnetts hjemmesider defineres flaskehalsinntekter slik:

Flaskehalsinntekten er prisdifferansen mellom to områder i spotmarkedet multiplisert med det planlagt overførte volumet i spotmarkedet. Denne flaskehalsinntekten deles mellom eierne av overføringsforbindelsene. I Norge er det Statnett som eier alle overføringsforbindelser på norsk side, og denne inntekten brukes til å redusere tariffen i transmisjonsnettet, som er en del av nettleien.

Vi ser at det både er prisdifferanse mellom områder og volumet på overført strøm som avgjør flaskehalsinntekten. Hovedregelen i forordningen er at flaskehalsinntekter skal brukes til å sikre tilgjengelighet, opprettholde eller øke kapasiteten. Så langt har flaskehalsinntekten fra norske utenlandskabler inngått i Statnetts samlede inntektsstrøm, og har dermed gjort det mulig å sette en (marginalt) lavere nettleie i Norge. Men hvis man legger teksten i EU-forordningene til grunn, skal flaskehalsinntektene først og fremst brukes til å bygge ut overføringskapasiteten mellom områder. Reglene kan sannsynligvis også brukes til å presse fram bygging av mer effektive tilførselslinjer fra det norske nettet til ilandføringspunktene for utenlandskablene, slik at utnyttingen av kapasiteten optimaliseres.

Igjen ser vi at ACER har en sentral og, i noen sammenhenger, bestemmende rolle. Dersom Statnett ønsker å bruke flaskehalsinntekten til å sette ned nettleien, må man i så fall godtgjøre overfor ACER hvorfor hovedregelen ikke kan etterleves. Og det må godkjennes av reguleringsmyndigheten RME, dvs ACER.

Gjennom forordningene er Norge forpliktet til å legge sine (10-årige) planer for nettutvikling frem for EU. Slike utbygginger vil påføre norske strømkunder høyere nettleie, og de vil bidra til ytterligere heving og harmonisering av strømprisene. Et formål om å bruke flaskehalsinntektene til en generell senkning av nettleien i Norge kommer i siste rekke. Og det må godkjennes av ACER.

Står nasjonale myndigheter fritt til å avgjøre når det er forsyningskrise og som følge av dette begrense eksporten?

Bygging av utenlandskabler blir ofte framstilt som et tiltak for å øke forsyningssikkerheten i kraftnettet. Innenfor realistiske grenser og kalkyler av et mulig kraftunderskudd i det norske nettet, er dette et åpenbart poeng. Kabler gir muligheter til å importere kraft i perioder med kraftunderskudd og til å eksportere et eventuelt overskudd.

Poenget i denne sammenheng er at kapasiteten i utenlandsforbindelsene overgår alt hva behovet for import/eksport kan tenkes å bli. Historisk ligger maks-tilfellene for import/eksport mellom 10-20 TWh i løpet av et år, mens kapasiteten som tidligere omtalt nå er mange hundre prosent høyere. Like fullt vil EU-regelverket påvirke vår handlefrihet når det gjelder å håndtere en eventuell forsyningskrise og å prioritere nasjonale målsettinger.

Innlemmingen i EUs felles energimarked betyr at vi underlegges et felles styringssystem for forsyningssikkerhet. Dette er i all hovedsak markedsbasert, og ansvaret for styringen er ifølge El-forordningen overført til regionale koordineringssentre.

Kjernen i dette er at energiunionen skal ha felles europeiske regler for å håndtere forsyningskriser. Følgelig settes det f.eks. klare grenser for adgangen til å styre kapasiteten i kraftnettet. Norge kan med andre ord ikke bruke kapasitetsregulering som et virkemiddel for å sikre kraftintensiv industri konkurransedyktige priser.

• Mer om Nei til EUs ACER-søksmål