Hvor lenge skal et sikkerhetssertifikat for et togselskap være gyldig? Hvem avgjør klageprosedyren hvis Statens jernbanetilsyn er uenig i avgjørelser fra jernbanebyrået ERA? Svar: EU-kommisjonen.
Det er innebygd i ERA-forordningen og i jernbanesikkerhetsdirektivet at EU-kommisjonen kan vedta gjennomføringsforordninger som detaljstyrer forståelsen av regelverket.
Regjeringens forslag til endringer i Jernbaneloven gir på tilsvarende måte Samferdselsdepartementet utstrakt hjemmel til å supplere loven med forskrifter som vil være avskrifter av ERA og EU-kommisjonen. Som ny § 5c i Jernbaneloven foreslår regjeringen i sitt høringsnotat for eksempel at «Departementet kan gi forskrift om gjennomføring og utfylling av regler om Den europeiske unions jernbanebyrå som er tatt inn i EØS-avtalen.»
Rettsakter som forplikter
Norge er forpliktet til å gjennomføre forordninger som innlemmes i EØS-avtalens vedlegg i norsk rett. Lovforslaget er følgelig en blankofullmakt til departementet for å gjøre EU-reglene til norsk rett straks de har passert EØS-komiteen. I realiteten får EU-kommisjonen tilnærmet fullmakt til å detaljregulere sikkerhetsbestemmelser på det norske jernbanenettet.
Kommisjonen får tilnærmet fullmakt til å detaljregulere.
EU-kommisjonen kom i 2018 med flere ERA-relaterte gjennomføringsforordninger.
En av disse rettsaktene gir retningslinjer om innhold og varighet for sikkerhetssertifikater. Her går det blant annet fram at sikkerhetssertifikatet normalt skal ha en gyldighetsperiode på fem år. En annen omhandler klageprosedyrer som skal følges når jernbanebyrået ERA oppretter klagenemnder, herunder regler for nemndas sammensetning og rollefordeling, mens en tredje fastsetter gebyrer som skal betales til ERA.
Formelt sett må alle disse rettsaktene som følger i kjølvannet av jernbanepakka først godkjennes i EØS-komiteen (mellom EU og EFTA). Det vil som oftest foregå ved hjelp av den såkalte hurtigprosedyren (fast-track) som EFTA-siden innførte i 2014. Deretter kan Samferdselsdepartementet sette sitt stempel på forskriften uten politisk klarering.
Det ville være oppsiktsvekkende hvis Norge sier nei i EØS-komiteen etter først å ha godkjent ERA-forordningen – all den tid ERA-forordningen forutsetter at Kommisjonen supplerer den med gjennomføringsforordninger.
Regjeringen anså rettsaktene som «akseptable», men tok forbehold om ny vurdering «hvis Norge ikke får tilpasninger til ny ERA-forordning på de områdene som er spilt inn». Stortinget kan komme til å vedta jernbanepakka basert på en høyst usikker forventning om at EU vil imøtekomme de norske ønskene.
Klageprosedyrer
Samferdselsdepartementet er i dag klageinstans for enkeltvedtak truffet av Statens jernbanetilsyn (SJT). Med fjerde jernbanepakke vil dette være ERA.
Operatører på jernbanen og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene må forholde seg til klagenemnder nedsatt av jernbanebyrået når de er uenige i avgjørelser fattet av ERA. Byrået skal først vurdere saken på nytt, før den bringes inn for klagenemnda. ERA plikter deretter å følge klagenemnda sitt vedtak.
Klageprosedyren omhandler frister og former for klagen, dessuten regler for voldgiftsordninger når det oppstår uenighet mellom ERA og nasjonal sikkerhetsmyndighet (i Norge Statens jernbanetilsyn, SJT). Slik uenighet kan dreie seg om tildeling eller inndragning av sikkerhetssertifikat, om tillatelser og typegodkjenning av kjøretøy, samt for koordineringsprosessen av ERTMS-godkjenning.
Svorsk som klagespråk
Regjeringen har «lagt til grunn» at Norge vil delta i byråets arbeid og ekspertgrupper og få gjennomslag for bruk av norsk språk i kommunikasjonen med EU-byrået, siden dette har vært spilt inn på et tidlig tidspunkt fra norsk side gjennom EØS/EFTA.
I de aktuelle rettsaktene er det lite som reflekterer det påståtte norske gjennomslaget på disse områdene. Det er for eksempel ikke avklart hvorvidt eller hvordan tredjeland vil kunne bli representert i ERAs klagenemnder.
Bare visse deler av dokumentasjonen som vedlegges søknader om sikkerhetssertifikat, kan være forfattet på norsk (gjennomføringsforordningens art. 5). Hvis den opprinnelige søknaden er skrevet på norsk, vil dog klagen bli behandlet på norsk. Byråets vedtak skal være på et offisielt EU-språk. Dersom Statens jernbanetilsyn begjærer voldgift ved uenighet med ERA, må begjæringen skje på et av de offisielle EU-språkene. Klageren må bekoste oversettelse til et av EUs offisielle språk, samt andre kostnader saken fører med seg.
Høyere terskel for å klage
Det vil nemlig koste å klage på ERAs avgjørelser. Det blir følgelig en høyere terskel for å sende en klage. Rettsakten vil ha konsekvenser for både jernbanevirksomheter og Statens jernbanetilsyn.
«Det vil koste å klage på ERAs avgjørelser.»
I sitt EØS-notat av 22. oktober 2018 medgir departementet at det «For Statens jernbanetilsyn vil (det) være en ny ordning å måtte begjære voldgift om man er uenig med ERA i saksbehandlingen, og det vil medføre kostnader å føre en voldgiftssak i og med at begge parter skal bære sine respektive kostnader».
Når en voldgiftsavgjørelse foreligger, skal ERA følge den. Siste instans for å klage på ERAs avgjørelser, er EU-domstolen. EUs øverste domstol kan dermed komme til å avsi dom over et land som ikke en gang er medlem av unionen.
Tilpasninger og bilaterale avtaler
ERA-forordningens art. 75 og 76 åpner for at det kan inngås avtaler mellom byrået og EFTA-land som fastsetter i hvilket omfang de kan delta i ERA sitt arbeid. Det faktiske innholdet i slike avtaler, vil være et resultat av forhandlinger.
Samferdselsdepartementet forutsetter at tilpasningsteksten til den gamle ERA-forordningen[1] (som stammer fra tida før ERA ble et reint EU-byrå) kan videreføres, og skriver i et svar på spørsmål fra Nei til EU at det har «ingen grunn til å tro at dette ikke vil bli akseptert».
Da er det grunn til å spørre hvorfor ikke EU har bekreftet dette for lenge siden. Som det heter i håndboka «Samferdselsdepartementets EØS-strategi»: «Innsats i tidlig fase er viktig fordi det er svært vanskelig å få til særnorske tilpasninger til regelverk som allerede er vedtatt i EU.» [2]
«Det er svært vanskelig å få til særnorske tilpasninger til regelverk som allerede er vedtatt i EU.»
Dette blir naturligvis ikke enklere når departementet er av den oppfatning at EU-kommisjonen bryr seg mindre og kan mindre om EØS-avtalen enn noen gang. «Men kunnskapsnivået og bevisstheten i Kommisjonen om EØS-avtalen er blitt gradvis redusert på de mer enn 20 år som er gått siden avtalen trådte i kraft.» (Håndboka, s. 12). Også i ESA er kunnskapsnivået omkring norske forhold synkende, mener departementet.
Vedtak før avtaleteksten er klar?
Den opprinnelige tilpasningsteksten fra 2005 gir EFTA-statene og deres borgere rettigheter i det daværende European Railway Agency på linje med EU-statene, med unntak av stemmerett. Teksten gir også EFTA-overvåkingsorganet ESA (EFTA Surveillance Authority) en rolle i å bistå jernbanebyrået.
ESA er ikke nevnt i regeringens høringsnotat.
I regjeringens høringsnotat sommeren 2018 er ESA imidlertid bare nevnt én eneste gang, og da som en trykkfeil hvor det skulle ha stått ERA.[3] Dette tilsier at norske myndigheter ikke ser for seg at ESA skal involveres der kompetanse og fullmakter ligger hos jernbanebyrået ERA. Det er neppe dristig å tippe at EU i det lengste vil unngå ESA-innblanding i det som er det unike kompetanseområdet til ERA.
Etter planen skal det også inngås avtale om norsk deltakelse i byråets ekspertgrupper. Det er sannsynlig at alle parter har interesse av at også eksperter fra SJT deltar, uten at det påvirker Kommisjonens suverene rett til å velge hvilke eksperter som er aktuelle medlemmer av ERAs klagenemnder (art. 55.3).
Det er uvisst om utfallet av forhandlingene vil foreligge før Stortinget tar stilling til om jernbanepakka skal innlemmes i EØS-avtalen. Det er i seg sjøl et demokratisk problem.
Noter
[1] DECISION OF THE EEA JOINT COMMITTEE No 82/2005 of 10 June 2005 amending Annex XIII (Transport) to the EEA Agreement
[2] Håndbok for SDs EØS-arbeid 2015, side 9. Håndboka anbefales for alle som ønsker innsyn i hvordan det øverste norske byråkratiet tenker og handler i prosesser der Norge må forholde seg til EU-byråkratiet og EUs regelverk.
[3] Høringsnotat av 2. juli 2018, side 6.
Les mer:
