Spørsmål og svar om jernbanepakke IV

Finn raskt svar på det du lurer på når det gjelder jernbanepakke IV.

Regjeringen har en egen spørsmål-og-svar-side om fjerde jernbanepakke. Samferdselsdepartementets svar på sine egne spørsmål er dessverre i stor grad misvisende og dels direkte feilaktige. Flere vesentlige spørsmål er også utelatt. Disse har vi lagt til her i vårt eget «oppslagsverk» om jernbanepakke IV.

Er det spørsmål du ikke finner svar på her, send oss et tips!

Innholdsfortegnelse


Hva er fjerde jernbanepakke?

EUs fjerde jernbanepakke er en rekke nye forordninger og direktiver for jernbanesystemet i Europa. Den har en «teknisk pilar» (vedtatt i EU i april 2016) og en «markedspilar» (vedtatt i EU i desember 2016). Hver av disse pilarene består av tre direktiver eller forordninger, altså seks til sammen.

Regelverket i markedspilaren påbyr oppsplitting og konkurranseutsetting. Det blir obligatorisk å konkurranseutsette persontrafikken, helt uavhengig av om et lands myndigheter mener dette er fornuftig eller ikke.

Den tekniske pilaren består vesentlig av endringer i Sikkerhetsdirektivet og ERA-forordningen. Den øverste sikkerhetsmyndigheten vil ikke lenger være de nasjonale jernbanetilsyn (i Norge Statens jernbanetilsyn og Jernbanedirektoratet), men EUs jernbanebyrå ERA (European Union Agency for Railways), EU-kommisjonen og EU-domstolen.

ERA skal blant annet harmonisere prosessene for å godkjenne nytt togmateriell og gi sikkerhetssertifikat til togselskaper, slik at et sikkerhetssertifikat automatisk gjelder i hele EU/EØS-området.

Med innføringa av den tekniske pilaren i Jernbanepakke IV, har ERA fått utvidet mandat og myndighet. Det ligger i kortene at denne myndigheten vil bli utvidet. I sitt strategidokument ser ERA for seg at byrået skal utvikle seg til den ene, europeiske myndigheten for all landtransport (Strategic vision for the European Agency for Railways, februar 2017).


Hva ønsker man å oppnå?

Den offisielle begrunnelsen er at EUs fjerde jernbanepakke skal bidra til å styrke jernbanens konkurranseevne, slik at passasjer- og godstransport på bane blir mer attraktivt. Et transeuropeisk jernbanenett gir store fortjenestemuligheter for togoperatører og for europeiske storprodusenter av skinnegående materiell. EU er dessuten opptatt av størst mulig mobilitet på tvers av grensene i Europa, herunder også militær mobilitet. 

Etter at Norge for ti år siden innførte regelverk fra EU som liberaliserte godstrafikken (Jernbanepakke II), er situasjonen at godsmengden på norske skinner har stagnert siden 2008.

Dette har delvis sammenheng med at andre EU-regler om kabotasje, utstasjonering og kjøre- og hviletider har presset ned prisene for godstransport på vei. Det har ført til en massiv økning i veitransporten og tilhørende sosial dumping. EUs politikk på veisektoren undergraver med andre ord de erklærte visjonene for jernbanesektoren.


På hvilken måte forenkles og harmoniseres prosessene knyttet til godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat?

EUs jernbanebyrå (ERA) i Lille, Frankrike, får myndighet til å treffe vedtak om godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat for togvirksomhet som skal foregå i ett eller flere land. Alle søknader skal gå gjennom ERAs søknadsportal.

EU-byrået skal forhåndsgodkjenne spesifikasjoner for det felleseuropeiske togkontroll- og signalsystemet ERTMS. Statens jernbanetilsyn vil fortsatt være vedtaksmyndighet for den endelige tillatelsen til å ta i bruk slike anlegg i Norge, men må rapportere til ERA om eventuelle forsinkelser eller unntaksregler. Det er lagt opp til en gradvis innføring av ERTMS på hele det norske jernbanenettet, og planen er ferdigstilling i første halvdel av 2030-tallet.

ERA skal bistå EU-kommisjonen med å vurdere «effektiv gjennomføring av relevant EU-lovgivning». Byrået kan videre foreta inspeksjoner i de enkelte land «i overensstemmelse med den politikk, de arbeidsmetoder og de prosedyrer, som er fastlagt av styret» (ERA-forordningen art. 11). Rapporten sendes EU-kommisjonen, som vurderer oppfølgingstiltak.


Hvilken rolle får Statens jernbanetilsyn?

Statens jernbanetilsyn blir i mindre grad enn før et sikkerhetstilsyn, og mer et markedsovervåkingsorgan. SJT vil fortsatt ha innflytelse over den operasjonelle sikkerheten på norsk jernbane, men den blir begrenset og kan overprøves.

Allerede gjennom implementering av direktiv 2012/34 i norsk lov i 2016 fikk SJT en tydeligere «uavhengig rolle» som markedsovervåkingsorgan. I direktivets art. 55 står det at tilsynsorganet «skal være en særskilt myndighed, som organisatorisk, funktionelt, hierarkisk og med hensyn til beslutningstagning er retligt adskilt fra og uafhængigt af enhver anden offentlig eller privat enhed, jf. dog stk. 2.»

I den norske lovteksten (§ 11b) står det slik:

«Tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan kan ikke instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak.

Enkeltvedtak tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan treffer, kan ikke påklages til eller omgjøres av overordnet myndighet.»

Det kan oppstå situasjoner hvor det f.eks. blir hevdet at henvisninger til sikkerhetsbestemmelser egentlig er kamuflert konkurransevridning. Da oppstår tvil om SJT er markedsovervåker eller sikkerhetskontrollør.

I slike tilfeller kan avgjørelser ankes inn for ERAs klagenemnd. Hvis det heller ikke blir noen voldgiftsløsning, kan uenigheten bli henvist direkte til EU-domstolen (istedenfor EFTA-domstolen) ettersom norske myndigheter allerede har overdratt myndighet direkte til EU.

Se mer om tilsynets rolle under de neste avsnittene om sikkerhetsbestemmelser.


Kan man beholde nasjonale krav og innføre nye?

EU betrakter nasjonale særordninger som har vært begrunnet med særlige geografiske eller sikkerhetsmessige forhold som byråkratiske hindringer for jernbaneaktører fra inn- og utland som vil etablere seg og konkurrere fritt om og på sporet. Sikkerhetskrav som ikke ivaretar kravene om interoperabilitet (dvs. lik tilgang til skinnene) og EUs konkurranseregler, vil som hovedregel bli avvist.

Alle forslag til nye nasjonale regler må først forelegges ERA og EU-kommisjonen. Oppdager byrået gamle regler som er i strid med de felles sikkerhetsmetodene eller sikkerhetsmålene «eller ethvert annet EØS-regelverk» som er vedtatt etter gjennomføringen av den aktuelle nasjonale regelen, blir også disse rapportert og gransket. Dersom medlemsstaten motsetter seg å endre eller avskaffe regelen, kan EU-kommisjonen vedta en gjennomføringsordning etter prosedyrer fastsatt i ERA-forskriften (art. 26).

Hvis norske myndigheter ønsker å innføre en ny sikkerhetsforskrift som en nødsforanstaltning[1], skal EU-kommisjonen og ERA underrettes. Hvis ERA etter drøfting med norske myndigheter mener at forskriften ikke kan aksepteres, kan Kommisjonen ved hjelp av en gjennomføringsrettsakt pålegge norske myndigheter å endre eller oppheve forskriften.[2]

Norsk jernbane er den nest sikreste i Europa, ifølge Statens jernbanetilsyn. Sammenhengen med strenge nasjonale sikkerhetskrav og omfattende opplæring av jernbanepersonell er åpenbar.

era-nasjonale-regler-redusert
ERA skryter i en twittermelding av at de har fjernet nesten 11.000 nasjonale regler i løpet av de siste to åra.

ERA har i løpet av de siste to årene redusert antallet nasjonale regler i medlemslanda fra ca. 14.000 til 1200. Byrået har et løpende program for å rydde opp i nasjonale sikkerhetsforskrifter som er «overflødige». (Plan for rules cleaning up - overview)

Innføring av nye nasjonale krav blir særdeles vanskelig, og må i så fall godkjennes av ERA og EU-systemet. Det slås flere steder fast at direktivene «skal også begrense medlemsstatenes mulighed for at vedtage nye nationale forskrifter». (ERA-forordningen, fortalen pkt. 20.)

For Norge gjelder i dag enkelte tilpasninger til de felleseuropeiske reglene, blant annet basert på egenskaper ved strømforsyningsanlegget. Europeiske jernbaner har ulike strømsystemer, noen kjører for eksempel på vekselstrøm og andre på likestrøm. Egenskaper ved det norske jernbanenettet som togselskapene må ta hensyn til, er omtalt på Bane NORs hjemmesider.

Statens jernbanetilsyn skal gi innspill til EUs jernbanebyrå om kravene er oppfylt.

ERA kan gi henstillinger i form av pålegg til SJT. Dersom SJT er uenig eller unnlater å følge påleggene, rapporterer byrået til EU-kommisjonen som innen seks måneder avgjør hvilke skritt som skal tas videre (art. 33).

Ved uenighet mellom ERA og SJT skal det gjennomføres en voldgiftsprosedyre. Voldgiftsnemnda er ERAs klagenemnd. (ERA-forordningen, fortalen pkt. 38 og art. 61.)

Klager på vedtak og ønske om å annullere jernbanebyråets avgjørelser når det gjelder f.eks. sikkerhetssertifisering, kan bringes inn for EU-domstolen hvis de ikke har funnet sin løsning i de nevnte prosedyrene. ERA skal da effektuere EU-domstolens kjennelse (art. 63).

De gjeldende nasjonale kravene for å kunne kjøre på det norske jernbanenettet finner vi i kjøretøyforskriften. Den nye jernbaneloven gir departementet myndighet til å utstede og endre forskrifter på en rekke områder. Disse forskriftene må da forholde seg ordrett til EUs forordninger, og de må eventuelt suppleres løpende med gjennomføringsforskrifter som EU-kommisjonen vedtar.

[1] Samtrafikkdirektivet (EU) 2016/797 (om interoperabilitet) art. 14.4
[2] ERA-forordningen (EU) 2016/796 art. 25.


Blir kravene til sikkerhet svekket med den nye ordningen for felles sikkerhetssertifikat og godkjenninger av togmateriell?

Land med et mye lavere sikkerhetsnivå enn Norge kan gjennom jernbanebyrået få drahjelp til å forbedre sitt sikkerhetsarbeid. For land med et høyt sikkerhetsnivå, som Norge, innebærer harmoniseringskravene derimot fare for redusert sikkerhet. Dette mener representantene for de som kjenner jernbanens materiell og infrastruktur best; lokomotivførere, konduktører, banearbeidere, elektromontører og verkstedansatte.

Også den norske regjeringen ga i mai 2018 uttrykk for sterk bekymring for at det vil «kunne svekke sikkerhetsnivået i medlemsland med et høyt sikkerhetsnivå» når ERA legger eksisterende nasjonale kriterier til grunn før en harmonisert praksis er til stede. (EØS-notat 29.5.2018. Jernbanepakke IV - Ny ERA-forordning) I november d.å. hevder departementet at det ikke lenger er grunn til slik bekymring, etter at Kommisjonen har vedtatt flere gjennomføringsforordninger som inngående beskriver hvordan reglene skal forstås. Disse innfører riktig nok en «harmonisert praksis», men uten at norske innspill er blitt tatt vesentlig hensyn til. 

Norge har strenge forskrifter på sikkerhetsområdet som overvåkes av Statens jernbanetilsyn og Jernbanedirektoratet. Inntil videre kan Norge beholde nasjonale sikkerhetskrav, så lenge ERA eller kommersielle operatører ikke hevder at gjeldende forskrifter hemmer konkurransen og interoperabiliteten. Kommer det slike innvendinger, vil ERA gi pålegg om at forskriftene skal endres eller oppheves helt. EU har som uttrykkelig mål å «styrke den gradvise reduksjon av antallet nasjonale forskrifter, herunder driftsregler». (Revidert ERA-forordning, pkt. 20 i fortalen.)

De nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal bistå EUs jernbanebyrå i vurderingen av de ulike søknadene, ved å vurdere dem opp mot nasjonale regler.

Norske myndigheter har allerede en velfungerende tilsynsmetodikk. Denne felles metodikken har til nå ikke vært likt gjennomført i alle EU-statene, men praktiseringen blir nå harmonisert i hele Europa. Ved hjelp av gjennomføringsrettsakter gir EU-kommisjonen byrået mandat til å utarbeide og endre sikkerhetsmålene (CST).

Sikkerheten på jernbanen i Norge ligger i toppsjiktet i Europa. Også uten å innføre jernbanepakke 4 og overføre myndighet til ERA, kan Norge selvsagt bidra med teknisk ekspertise for å utvikle sikkerheten på jernbanenettet i Europa.


Kan norske myndigheter stanse togselskaper selv om ERA har gitt dem tillatelse til å kjøre i Norge?

Statens jernbanetilsyn kan fremdeles stanse driften når sikkerhetsmessige hensyn krever det. Men slike inngrep og eventuell tilbaketrekking av sikkerhetssertifikater er i utgangspunktet av midlertidig karakter, og skal straks rapporteres inn til ERA.

Med tanke på innføring av EUs fjerde jernbanepakke, har SJT utarbeidet et utkast til ny sikkerhetsforskrift. Her er det tydelig at det er Byrået (dvs. ERA) som har siste ord: 

Ǥ 11-3. Begrensning eller tilbakekall av felles sikkerhetssertifikat

Dersom det felles sikkerhetssertifikatet er utstedt av Byrået må imidlertid Statens jernbanetilsyn be Byrået om å tilbakekalle eller begrense sikkerhetssertifikatet, og det er Byrået som tar beslutning om tilbakekall eller begrensning. Dette er en ny bestemmelse, siden det etter gjeldende rett er Statens jernbanetilsyn som utsteder og tilbakekaller sikkerhetssertifikat i Norge.»

Togselskaper, operatører eller SJT kan påklage avgjørelser til ERAs egen klagenemnd, som enten kan gi klageren medhold eller foreslå en voldgiftsløsning.

Dersom ERA skulle overprøve Statens jernbanetilsyn, kan SJT begjære voldgift. «Det (vil) være en ny ordning å måtte begjære voldgift om man er uenig med ERA i saksbehandlingen, og det vil medføre kostnader å føre en voldgiftssak i og med at begge parter skal bære sine respektive kostnader», som regjeringen skriver i sitt EØS-notat av 22. oktober 2018.

Oppnås ikke enighet på annen måte, kan saken bringes inn for EU-domstolen, som får siste ord.

Eksempel:
Togselskapet TXL-Logistikk mistet sitt norske og svenske sikkerhetssertifikat etter at tilsyn i Norge avdekket alvorlige brudd på sikkerhetsbestemmelsene. De sporet blant annet av på Numedalsbanen, lot de avsporede vognene ligge igjen og kjørte videre uten å gi beskjed. Selskapet kjører fortsatt i resten av Europa. Riktignok på andre lands sertifikater. Det er likevel grunn til å undre seg hvorfor de er godkjent i f.eks. Tyskland og ikke i Skandinavia.


Skal EUs jernbanebyrå også gjennomføre tilsyn med togselskaper?

Når ERA treffer vedtak, vil det være de nasjonale sikkerhetsmyndighetene som har ansvaret for oppfølgingen gjennom tilsyn. Alle togselskaper som får utstedt felles sikkerhetssertifikat av byrået er gjenstand for tilsyn fra Statens jernbanetilsyn når de opererer i Norge. Samtidig kan ERA selv iverksette anmeldte og uanmeldte inspeksjoner.

I forbindelse med så vel tilsyn som markedsovervåkingsoppgaver, er det EU-kommisjonen som suverent innfører det som kalles gjennomføringsforordninger, det vil si oppskrifter på hvordan regelverket til enhver tid skal forstås og hvilke prosedyrer som skal følges. En ny slik forordning som skal sikre «likevekt» når nye operatører vil inn på markedet, er nå (september 2018) på høring. SJT er en av mange høringsinstanser, men det er Kommisjonen som fatter vedtaket. I den aktuelle høringen er den vesentligste innvendingen fra SJT at for lange frister kan hemme den frie konkurransen i markedet.

Når ERA først har utstedt et sikkerhetssertifikat til et togselskap, er det også ERA som skal vurdere om jernbanevirksomheten har innført sitt sikkerhetsstyringssystem som forutsatt. De berørte nasjonale sikkerhetsmyndighetene fører det løpende tilsynet og involveres når det gjelder å vurdere nasjonale forskrifter. (Pkt. 20 i fortalen til direktiv om jernbanesikkerhet (EU) 2016/798.)

Hvis SJT finner alvorlige sikkerhetsbrudd og mener at sertifikatet må inndras, skal det rapportere til ERA. SJT har imidlertid lov til å treffe midlertidige sikkerhetsforanstaltninger (fortalen pkt. 29).

Mens Statens jernbanetilsyn tradisjonelt nesten utelukkende har hatt fokus på sikkerhet, blir tilsynets oppgave dreid mer og mer i retning av å være et markedsovervåkingsorgan. Det vil si at SJT må bruke ressurser på å påse at konkurransen skjer på likeverdige vilkår, at alle aktører har tilgang til materiell og verkstedkapasitet, billettsystemer osv. Dette betyr nødvendigvis at sikkerhet bare er ett blant mange andre fokusområder.


Påvirkes reglene om føreropplæring og førerkompetanse?

Fjerde jernbanepakke medfører i utgangspunktet ingen endringer i krav til opplæring og kompetanse for lokførere. Men dette kan raskt endre seg i og med at ERA får en stadig utvidet rolle.

I fortalen til lokførerdirektivet (Direktiv 2007/59/EF) heter det at jernbanebyrået ERA i sin løpende evaluering av hvordan lokførerdirektivet blir gjennomført, bør «vurdere behovet for at ændre uddannelseskravene i bilaget, således at de bedre afspejler den nye struktur, der aftegner sig på markedet».

Når departementet hevder at opplæringskravene vil forbli upåvirket, er dette ukvalifisert gjetning. ERAs oppgave er å vurdere utdanningskravene for å se hvordan disse påvirker det fellesseuropeiske jernbanemarkedet og at de ikke framstår som konkurransevridende.

De EU-utstedte sikkerhetssertifikatene vil blant annet inneholde togselskapets krav til lokomotivføreropplæring (jf. lokførerdirektivet som kom med jernbanepakke 3). Dette er krav som kan ligge vesentlig lavere enn nasjonal standard i Norge. Det er spesielt bekymringsfullt at opplæring kan svekkes fordi kostnadsnivå på opplæring vil veies mot muligheten til å vinne anbud.

Dagens strenge opplæringskrav i den nasjonale standarden for lokomotivførere består fordi disse er innlemmet i de respektive tariffavtalene. Kravene går langt videre enn EU-kravene. Tilsvarende gjelder for konduktører og annet ombordpersonale. Jernbaneforbundet og NSB ble høsten 2018 enige om å videreføre dagens praksis og regelverk for opplæring og bemanning når dagens togframføringsforskrift blir erstattet av EU- og ERA-regler. Men dette blir forhandlingstema på nytt i 2019.

Det er med andre ord tariffavtalene i jernbanesektoren som ivaretar sikkerheten på tross av EUs eksisterende og kommende regelverk. Denne situasjonen kan raskt endres hvis og når en av tariffpartene sier opp avtalen.


Åpner det nye regelverket for at Statens jernbanetilsyn fortsatt kan utstede sikkerhetssertifikat og godkjenne togmateriell?

Ja, men bare til selskaper som ikke krysser grensene. Togselskapene kan velge at sikkerhetssertifikat utstedes av SJT istedenfor av ERA, dersom virkeområdet er begrenset til Norge. Man kan også be den nasjonale sikkerhetsmyndigheten godkjenne togmateriell, hvis bruksområdet kun er jernbanenettet i bare ett medlemsland.

I sitt høringssvar peker SJT på at det er feil når departementet hevder at ERA bare kan utstede sikkerhetssertifikat som gjelder for flere land: «Dette er etter tilsynets forståelse av regelverket ikke korrekt, da ERA også vil ha myndighet til å utstede sertifikat gjeldende i kun ett land dersom søker velger ERA som utstedende myndighet.»

Søknaden må uansett sendes gjennom jernbanebyråets fellesportal «one-stop shop» før den videresendes til SJT. De aller fleste selskapene vil være interesserte i et sertifikat som er gyldig også utenfor Norge.

Det er i begge tilfeller jernbanebyrået ERA som legger premissene for innhold i sikkerhetssertifikatet og for hva det faktisk skal føres tilsyn med. Tilsyn og kontroll vil bli gjort ved at SJT skal sjekke at togselskapene følger EUs regler og de EU-utstedte sikkerhetssertifikatene. I disse sertifikatene ligger blant annet togselskapets krav til opplæring, krav som kan ligge vesentlig lavere enn nasjonal standard.


Har Norge kommet med innspill til utformingen av jernbanepakke 4, og på hvilken måte har forslagene fra norsk side fått gjennomslag?

Art. 75 og 76 i forordningen åpner for at det kan forhandles fram egne EØS-tilpasninger og bilaterale avtaler med EFTA-land som Norge. Forhandlinger mellom ERA og Statens jernbanetilsyn om en samarbeidsavtale starter i november 2018.

Selv om Norge var tidlig ute, er reglene i pakken bare delvis i tråd med de innspillene som norske myndigheter har foreslått overfor EU-systemet – blant annet at norsk blir sidestilt med språkene i EU.

Søknader til ERA om sertifisering kan sendes på norsk. Klager til ERA kan framsettes på samme språk som søknaden, mens byråets vedtak vil fattes på et EU-språk. Dersom Statens jernbanetilsyn eller andre begjærer voldgift ved uenighet med ERA, må begjæringen skje på et av de offisielle EU-språkene.

Klageren må bekoste oversettelse til et av EUs offisielle språk, samt andre kostnader saken fører med seg. Dette framgår av en gjennomføringsforordning fra EU-kommisjonen fra juni 2018.

Om Norge har fått gjennomslag for en anmodning om at nasjonale tilsynsmyndigheter kan utpeke sine representanter til ERAs ekspertgrupper, er uklart. I utgangspunktet er det Kommisjonen som utarbeider en liste over eksperter til ERAs klagenemnd.

Samferdselsdepartementet betrakter det som et gjennomslag for norske (og andre lands) innspill at nasjonale sikkerhetsmyndigheter får lov til å utstede sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser for materiell som utelukkende skal brukes innenlands. Dette har mest symbolsk betydning, ettersom søknaden uansett må sendes gjennom ERAs 'one-stop' portal. Sertifikatene følger uansett EU-standard og kalles EU-sikkerhetssertifikat.

De fleste operatører vil ønske et sikkerhetssertifikat som er gyldig i flere land, spesielt siden det er bindende når man velger om man vil at ERA eller nasjonal sikkerhetsmyndighet skal behandle søknaden.

ERA-forordningen forutsetter at dette dobbeltsystemet skal evalueres innen 2023 med sikte på «forbedringer». (Art. 82.2)


Hvordan bidrar Norge i arbeidet til EUs jernbanebyrå?

ERA var fra starten et reint samarbeidsorgan og het opprinnelig European Railway Agency (derav forkortelsen), men i 2016 ble ERA omgjort til et EU-byrå (European Union Agency for Railways).

På vegne av Norge deltar Statens jernbanetilsyn i ERAs arbeid. Norge er representert i ERAs styre, men uten stemmerett.

I tillegg får flere bransjeorganisasjoner delta i ERAs arbeid, og her er norske virksomheter og organisasjoner representert gjennom sine europeiske paraplyorganisasjoner. Norske borgere kan få jobb i ERA på lik linje med borgere av EU.

Samferdselsdepartementet forutsetter at tilpasningsteksten til den gamle ERA-forordningen (som stammer fra tida før ERA ble et reint EU-byrå) kan videreføres, og skriver i et svar på spørsmål fra Nei til EU at det har «ingen grunn til å tro at dette ikke vil bli akseptert». Departementet opplyser at det lenge har pågått et arbeid for å få fram en avtaletekst som skal danne grunnlag for videre forhandlinger mellom EUs jernbanebyrå ERA og Statens jernbanetilsyn. Disse forhandlingene starter opp i november 2018.

Etter planen skal det også inngås avtale om norsk deltakelse i byråets ekspertgrupper. Det er sannsynlig at alle parter har interesse av at også eksperter fra SJT deltar, uten at det påvirker Kommisjonens suverene rett til å velge hvilke eksperter som er aktuelle medlemmer av ERAs klagenemnder (art. 55.3).

Det er uvisst om utfallet av disse forhandlingene vil foreligge før Stortinget blir bedt om å stilling til om jernbanepakka skal innlemmes i EØS-avtalen.

Norge og SJT har langt tradisjon for deltakelse også i en rekke andre internasjonale samarbeidsorganisasjoner for jernbanedrift. Ett av dem er GIG Nordic, en arbeidsgruppe for jernbanetilsyn for utforming av nasjonale regler og klassifisering mellom medlemmer i gruppen. Nordic Coordination Group on ERTMS er en nordisk gruppe for koordinering av ERTMS-innføring.


Hvordan foregår saksbehandlingen i EUs jernbanebyrå?

Togselskaper og andre søkere sender søknaden sin til en fellesportal hos ERA.

For de sakene der ERA skal treffe vedtak, skal den nasjonale sikkerhetsmyndigheten involveres for vurdering opp mot nasjonale krav. Saksbehandlingen av hver enkelt sak foretas av aktuelle eksperter fra hele EU/EØS-området. Statens jernbanetilsyn nominerer norske eksperter inn til denne ordningen.

Det skal inngås egne samarbeidsavtaler mellom byrået og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene, og disse skal regulere bl.a. fordeling av kostnader og involvering av eksperter i hver enkelt sak. Disse avtalene inngås etter en felles mal, for å sikre likeverdige vilkår.

Statens jernbanetilsyn deltar i arbeidet med å utvikle disse samarbeidsavtalene, og «tar sikte på å inngå en egen avtale med byrået».


Hva er status for behandlingen av jernbanepakke 4 i EU?

Alle reglene i pakken er vedtatt i EU, og alle unntatt direktiv (EU) 2016/2370 om åpning av markedet for felleseuropeisk persontrafikk, har trådt i kraft. Sistnevnte direktiv blir virksomt i hele EU fra 1. juledag 2018.

I EU arbeider ERA og EU-kommisjonen med å forberede innføringen av pakken. Kommisjonen utarbeider og vedtar utfyllende regler, man oppretter ordninger for de nye oppgavene til ERA og forbereder avtaler mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. 


Når vil saken bli fremmet til behandling i Norge?

Samferdselsdepartementet sendte forslag til nødvendige lovendringer for å gjennomføre fjerde jernbanepakke i norsk rett på høring i juli, med svarfrist 8. oktober.

Med bakgrunn i høringen vil departementet forberede en lov- og samtykkeproposisjon som kan sendes Stortinget innen utgangen av 2018.

Statens jernbanetilsyn har forskuttert hele lovprosessen i Stortinget ved å sende forslag til nye forskrifter på høring lenge før lovproposisjonen er presentert.

Norsk Lokomotivmannsforbund har protestert mot denne framgangsmåten.


Når vil EUs fjerde jernbanepakke bli innlemmet i EØS-avtalen?

Forhåpentligvis aldri! Stortinget kan si nei og bruke vetoretten.

Alle de tre EFTA-statene må være enige for at nytt regelverk skal tas inn i EØS-avtalen. De to andre landene blir imidlertid lite berørt, ettersom Island ikke har egen jernbane og Liechtenstein trafikkeres av de østerrikske statsbanene.

I praksis vil det norske Stortinget avgjøre om og når det skjer.


Innføres det krav til konkurranse om persontogtrafikken?

Ja. Staten ved Jernbanedirektoratet inngår avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Det meste av trafikken har hittil vært kjøpt inn av staten ved såkalt direktetildeling til NSB. Jernbanepakken pålegger derimot konkurranse om persontrafikken.

Uavhengig av EUs fjerde jernbanepakke gikk et flertall på Stortinget i behandlingen av regjeringens jernbanereform våren 2015 inn for å innføre konkurranse om persontogtilbudene i Norge. De første konkurransene er allerede lyst ut.

Med mindre Stortinget avviser fjerde jernbanepakke, vil denne avgjørelsen bli permanent, helt uavhengig av om Stortinget om fem eller ti år finner at erfaringene tilsier at man vil gå vekk fra konkurranseutsetting. I så fall må Stortinget samtidig si opp hele EØS-avtalen.

Fjerde jernbanepakke inneholder krav til hvordan myndighetene skal gå frem når de inngår nye avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport vil gjelde fra 3. desember 2019. Dette gjelder i EU. Hvis pakken tas inn i EØS-avtalen før dette, vil fristene gjelde tilsvarende for Norge.

Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles etter dagens regler frem til 24. desember 2023 med en varighet på inntil ti år.

Senest fra 25. desember 2023 må slike avtaler som utgangspunkt tildeles etter konkurranse. Det betyr at etter en overgangsfase blir hovedregelen at de ansvarlige myndighetene må gjennomføre konkurranse når de skal inngå avtaler om offentlig tjenesteytelse av persontogtransport.


Finnes det unntak fra kravet til konkurranse?

Jernbanepakken åpner for å tildele kontrakter direkte (altså uten konkurranse) i visse tilfeller:

  • Særlige omstendigheter som gjør at direktetildeling av kontrakten vil gi bedre kvalitet på tjenestene og/eller høyere kostnadseffektivitet
  • Manglede interesse i markedet/mangel på tilbydere.
  • Lav kontraktsverdi eller begrenset omfang av transporten  
  • Hastetiltak ved fare for trafikkavbrudd

Enkelt sagt betyr dette at det bare er kortere strekninger med lite trafikkgrunnlag og lav kommersiell verdi som gir åpning for unntak. Beløps- og kilometergrensene som er satt innebærer at det er ytterst få norske togstrekninger som er aktuelle for unntak.

Etter det første alternativet kan Jernbanedirektoratet tildele kontrakter direkte hvis det anses «berettiget ut fra de relevante strukturelle og geografiske særtrekkene i markedet og jernbanenettet, særlig med hensyn til størrelse, særtrekk ved etterspørselen, jernbanenettets kompleksitet, teknisk og geografisk isolasjon og de tjenestene som omfattes av kontrakten».

Dette fremgår av EUs kollektivtransportforordning. I slike tilfeller skal en berørt aktør kunne be om en vurdering fra et uavhengig organ. Det kan være aktuelt å utpeke Statens jernbanetilsyn som et slikt uavhengig organ, med ERA som overordnet klageinstans.

Unntakene det åpnes for, får liten praktisk betydning i Norge. Dette er overgangsordninger for helt spesielle forhold og der konkurranse ikke er lønnsomt eller gjennomførbart. Eksklusive rettigheter som er gitt NSB på innenlandske enkeltstrekninger kan bare opprettholdes hvis de er gitt før 2015. Slike rettigheter opphører ved kontraktens utløp og aller seinest i 2026.


Kan det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i konkurransene? Og hva med pensjonsforpliktelser?

Regelverket åpner for at de som yter en offentlig tjeneste (dvs. togselskapene som vinner konkurransen) kan «overholde gjeldende sosialrettslige og arbeidsrettslige forpliktelser» (Direktiv (EU) 2016/2370) som fremgår av EU-lovgivning, nasjonal lovgivning eller tariffavtaler. Imidlertid gjelder dette med forbehold om at «disse forpligtelser bør ikke berøre EU-lovgivningen inden for social- og arbejdsret». Med andre ord skal standarden ta hensyn til EUs sosiale minstebestemmelser.

Det er vesentlig forskjell mellom EU-lovgivning, nasjonal lovgivning og tariffavtaler. Hvilken av disse som skal ha forrang, er foreløpig et åpent spørsmål.

Jernbaneloven inneholder bestemmelser som medfører at arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse gjelder ved konkurranse om persontogtrafikk. Det har likevel oppstått usikkerhet omkring hvilke rettigheter de ansatte får ta med seg.

LO gir uttrykk for bekymring i sitt høringssvar: «Departementets forslag om å basere §8 fjerde ledd på forskrift om lønns- og arbeidsvilkår slik de til enhver tid lyder, medfører at en lovfestet rett i Jernbaneloven erstattes med en henvisning til en forskrift. Selv om forslaget innholdsmessig ikke utgjør en reell endring, mener LO det er klar svekkelse.»

Som følge av konkurranseutsetting er NSB og Mantena er presset over til nye, ikke ytelsesbaserte, pensjonsordninger. Her er det bare en mindre del av arbeidsstokken som er tilgodesett gjennom en støtteordning som er vurdert som forenlig med statsstøttereglene i EØS-avtalen.

En av rettsaktene som inngår i fjerde jernbanepakke er en forordning som opphever en eldre forordning (1192/69) som i sin tid åpnet for at medlemsstatene kunne kompensere jernbaneforetakene for «utgifter til fratredelse og pensjoner som jernbaneforetak bærer på andre vilkår enn dem som gjelder for foretak knyttet til andre transportsystemer».

Endringsforordningen (som innebærer oppheving av tilsvarende norsk forskrift nr. 1115/93) er hastebehandlet og allerede tatt inn i EØS-avtalen, angivelig fordi den eksisterende forskriften var «utdatert og har mistet sin relevans», ettersom den stammer fra før jernbanesektoren ble fullt ut liberalisert i EU.


Er det krav til å privatisere jernbanen?

Fjerde jernbanepakke stiller ikke krav om at staten skal gi fra seg eierskapet til jernbanens infrastruktur. Inntil videre er det konkurranse om og på sporet EU er opptatt av. Regjeringen har sagt at den foreløpig ikke har noen planer om å sette ut ansvaret for å forvalte jernbaneinfrastrukturen til private aktører.

Det er stor variasjon mellom landene i EU/EØS hvordan man organiserer jernbanedriften. EU og den norske regjeringen er opptatt av det de kaller «rettferdige vilkår for å utføre jernbanetjenester oppå infrastrukturen». I dette ligger at man skal «sørge for at det ikke foregår kryssubsidiering av offentlig kjøpt persontransport og andre former for transport, fordi det vil kunne forstyrre konkurransevilkårene i jernbanemarkedene».

EU-regelverket legger til rette for at man kan sette ut enkelte av infrastrukturforvalters tjenester til andre. På denne måten kan en formelt statseid virksomhet i praksis bli en slags hovedentreprenør for mange private aktører.


Blir det fritt frem for kommersielle aktører?

Det vil bli åpen tilgang til jernbanenettet. Slik har det nå vært innen godstrafikk i Norge i over ti år (etter innføring av Jernbanepakke II), uten at det har gitt noen målbar gevinst i transportmengde. Flere av de hel- og halvprivate aktørene på godssektoren går med store tap og trues av konkurs.

Når samme prinsippet innføres for persontransport, oppstår ny usikkerhet om tjenestens stabilitet ettersom togselskapet kan risikere konkurs og driftsopphør på kort varsel.

Alle som ønsker å kjøre tog, kan få lov til det, men ikke uten betingelser:

  • Man må ha lisens fra Statens jernbanetilsyn og felles sikkerhetssertifikat fra ERA (eller Statens jernbanetilsyn ved utelukkende nasjonal drift)
  • Man må søke om ruteleier fra infrastrukturforvalter (Bane NOR) og inngå sportilgangsavtale
  • Det må være tilstrekkelig kapasitet på sporet
  • Den nye tjenesten må ikke forstyrre likevekten i en eksisterende avtale om offentlig tjeneste. Det er EU-kommisjonen som med sine gjennomføringsforordninger bestemmer kriteriene for hva som måtte forstyrre denne likevekten.

Jernbanebyrået ERA kan eventuelt overprøve vurderinger som blir gjort av de norske forvaltningsorganene.

Mesteparten av NSBs trafikk og Flytogets tilbringertjeneste til og fra Oslo lufthavn er i dag omfattet av avtaler med staten om offentlig tjeneste. Slike ruter har prioritet på sporet.


Vil Samferdselsdepartementet fortsatt kunne ha ansvar for både NSB (operatør) og Bane NOR (infrastruktur)?

Enn så lenge godtar EU-regelverket at en infrastrukturforvalter og et trafikkselskap som begge eies av staten ikke utgjør en såkalt vertikalt integrert virksomhet, heller ikke når de forvaltes av samme departement. Samferdselsdepartementet vil fortsatt kunne ha eieransvar for både NSB og Bane NOR.

Samtidig blir Samferdselsdepartementets styringsmyndighet over Statens Jernbanetilsyn sterkt begrenset. Tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan kan ikke instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak. Enkeltvedtak tilsynsmyndigheten som markeds-overvåkingsorgan treffer, kan ikke påklages til eller omgjøres av overordnet myndighet.

I sitt høringssvar antyder SJT at departementet i sitt forslag bryter med EU-reglene om at tilsynet skal ha «enekompetanse» som markedsreguleringsorgan: «Statens jernbanetilsyn anser også at det fra et mer prinsipielt synspunkt er uheldig at Samferdselsdepartementet, gjennom jernbaneloven § 11a, forutsetningsvis er tillagt en rolle som markedsregulator. Departementet har gjennom sitt eierskap til NSB og Bane NOR, og indirekte kontroll over CargoNet, tilknytning til tre sentrale aktører på det norske jernbanenettet.»


Vil norsk jernbane bli isolert hvis vi sier nei til jernbanepakka?

Nei, det er ikke noe hold i en slik påstand, selv om Norge geografisk alltid har vært «isolert» i den forstand at vi ikke er et transittland. Norge og Sverige har hatt grensekryssende kjøring, uten bytte av lokførere og togmateriell, siden 1991. Norge og Sverige var de første landene i Europa som gjennomførte dette på et tidspunkt da ingen av de to landene var medlemmer av EU eller EØS.

Jernbanepakke 4 handler ikke om grenseoverskridende kjøring. Dette ble det tilrettelagt for allerede i jernbanepakke 1, 2 og 3 som Norge implementerte i 1996, 2007 og 2009. Da fikk vi både et direktiv om grensekryssende godstog, om arbeidstid for lokførere ved grenseoverskridende kjøring og et direktiv om full liberalisering av grenseoverskridende persontrafikk.

Norge deltar i det transeuropeiske transportnettet (TEN-T) som delvis er innarbeidet i EØS-avtalen. Dette handler i hovedsak om å oppgradere den tekniske standarden på hovedveier, jernbanenett og flyplasser for å bli kvitt flaskehalser som hemmer grensekryssende transport og effektiv vareflyt.

EU har samarbeid om utvikling av infrastruktur også med naboland og tredjeland utenfor EU som offisiell politikk. Så seint som 9. november 2018 inngikk EU avtale med Armenia, Aserbadsjan, Hviterussland, Georgia, Moldova og Ukraina om prioriterte satsningsområder for infrastrukturutbygging.

EU-landet Finland inngikk en avtale i desember 2016 med Russland om grensekryssende togtrafikk, dvs. etter at jernbanepakke IV var vedtatt i EU. Denne åpner for person- og godstrafikk mellom Russland og hele EØS-området, men uten å åpne de respektive markedene.

Verken EØS eller aksept av EUs fjerde jernbanepakke er forutsetninger for å utvikle et smidig transportsystem på tvers av grensene i Europa.


Er regjeringens forslag forenlig med EØS-avtalen?

Regjeringen vil ha jernbanepakkedirektivene og -forordningene inn i EØS-avtalen. Høringsnotatet legger samtidig opp til en myndighetsoverføring som er i strid med de bærende prinsippene i den samme EØS-avtalen.

EØS er bygd på to separate søyler, EU-søylen og EFTA-søylen. Dette har i 25 år vært et bærende prinsipp som skal sikre EFTA-statenes suverenitet. I EØS-systemet er Norge og de andre EFTA-landa underlagt EFTA-organer som er motstykker til organene i EU-søylen. EFTA-domstolen tilsvarer f.eks. EU-domstolen og overvåkingsorganet ESA har EU-kommisjonens rolle.

Ved lignende myndighetsoverføringer til EU har man valgt den diskutable løsningen at EØS/EFTAs overvåkingsorgan er mellommann og den instans som norske myndigheter forholder seg til. Formelt sett er Norge dermed ikke direkte underlagt EUs organer.

I tilfellet ERA skjer myndighetsoverføringen direkte, uten mellomledd. Dermed har man brutt den grunnleggende forutsetningen at EØS-avtalen som system skal være klart forskjellig fra et EU-medlemskap.


Åpner Grunnloven for denne myndighetsoverføringen?

En myndighetsoverføring av den typen Samferdselsdepartementet legger opp til med sitt lovforslag, har ingen dekning i Grunnloven. Grunnlovens unntaksbestemmelse for å avstå suverenitet (§ 115), forutsetter at Norge er medlem i den institusjonen som man overfører myndighet til «på et saklig begrenset område». Vedtak etter § 115 krever tre fjerdedels flertall.

Når regjeringen ønsker å bruke § 26.2 med den begrunnelse at myndighetsoverføringen til ERA er «lite inngripende», er dette i utgangspunktet søkt og smaker av politisk manøvrering for å få et vedtak i Stortinget med alminnelig flertallsvotering. Stortingets bruk av § 26.2 i EØS-saker er flere ganger blitt kritisert fra fagjuridisk hold.

Regjeringen og Stortinget har i denne situasjonen følgende valg for å opptre i samsvar med Grunnloven:

  • Regjeringen kan frivillig trekke forslaget om endringer i Jernbaneloven og innlemming av rettsaktene i EØS og be om nye forhandlinger med EU
  • Stortinget kan gi pålegg om at regjeringen gjør som i første punkt
  • Regjeringen kan legge fram et nytt forslag hvor myndighetsoverføringen går via EFTA/ESA, og be Stortinget behandle saken etter Grl. § 115
  • Stortinget kan anmode Høyesterett om å vurdere om den foreslåtte behandlingsmåten (§ 26.2) er i pakt med Grunnloven og EØS-avtalen

Hvilke direktiver og forordninger består pakken av?

EUs fjerde jernbanepakke består av seks direktiver og forordninger. Direktivene kan innarbeides i nasjonale lover og forskrifter, mens forordningene må tas ordrett inn i nasjonal rett:

  • Nytt direktiv om jernbanesikkerhet. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal EUs jernbanebyrå (ERA) utstede felles sikkerhetssertifikat. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
  • Nytt direktiv om samtrafikkevnen i EU. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal ERA utstede godkjenninger av togmateriell. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
  • Forordning om EUs jernbanebyrå, ERA. Forordningen er trådt i kraft i EU, og ERA skal utføre sine nye oppgaver fra senest 16. juni 2019.
  • Direktiv om åpning av markedet for innenlands persontogtransport og forvaltning av jernbaneinfrastrukturen. Direktivet skal være gjennomført innen 25. desember 2018, men bestemmelsene om fri tilgang til jernbanen for persontogselskaper skal gjelde med virkning for ruteplaneperioden som begynner 14. desember 2020.
  • Forordning om åpning av markedet for innenlands persontogtransport. Forordningen trådte i kraft 24. desember 2017, og nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport vil gjelde fra 3. desember 2019. Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles frem til 24. desember 2023, med en varighet på inntil ti år. Senest fra 25. desember 2023 må avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport tildeles etter konkurranse.
  • Forordning om oppheving av felles regler for standardisering av jernbaneforetaks regnskaper. Departementet hevder at denne ikke har reell betydning for Norge fordi den er foreldet. Det har den i så fall vært i svært lang tid, uten at det har vært stilt spørsmål ved forskriften og muligheten for å kompensere jernbaneselskaper for pensjonsforpliktelser før i 2017. Forordningen er allerede tatt inn i EØS-avtalen gjennom såkalt hurtigprosedyre og gjennomført i norsk rett, slik at den norske forskriften nå er opphevet.

reLATERT

Se alle arrangementer

Møte om Jernbanepakke 4 og privatisering av Nordlandsbanen i Mosjøen

10. des. 2018

Nordland Nei til EU i samarbeid med Vefsn Nei til EU avholdt møte om Jernbanepakke 4 og privatisering av Nordlandsbanen i Mosjøen, onsdag 5. desember på Kulturverkstedet.

Ja til mer kunnskap om Norges handelsmuligheter

09. des. 2018

Nei til EU støtter alle forslag i Stortinget om å igangsette en offentlig utredning av alternativer til EØS-avtalen. Det vil være uansvarlig av et parti, uavhengig av syn på EØS-avtalen, å ikke si ja til mer kunnskap om Norges handelsmuligheter.

Fra «myndighet» til Arbeidslivsbyrå

06. des. 2018

Den europeiske arbeidsmyndigheten ELA skal hete Arbeids(livs)byrå, mener Ministerrådet. Det rører lite ved innholdet og oppgavene til det planlagte EU-organet, og forkortelsen blir den samme.

Vil utrede alternativer til EØS-avtalen

06. des. 2018

Kathrine Kleveland og Nei til EU støtter SVs representantforslag om å utrede alternativer til EØS-avtalen.

Japansk storavis på besøk hos Nei til EU

05. des. 2018

Visst er Kathrine Kleveland en populær leder av Nei til EU, men det er ikke hver dag hun blir intervjuet av en av verdens aller største aviser.

Møtte KrF om jernbanepakke 4

05. des. 2018

Nei til EU-leder Kathrine Kleveland og nestleder Olaf Gjedrem møtte stortingsrepresentant Hans Fredrik Grøvan og rådgiver Geir Arne Servan fra KrF på Stortinget på fredag.

Markerte Islands suverenitet mot ACER

04. des. 2018

1. desember var det 100 års jubileum for Islands suverenitet. Blant markeringene var et møte i Reykjavik mot å godta EUs tredje energipakke og ACER.

Dale trenger en sikkerhetssjekk

30. nov. 2018

Samferdselsministerens svar til meg i Østlands-Posten 24. november er en bekreftelse på det han selv skriver: Det lønner seg å undersøke saken før man uttaler seg.

Fisken er vår!

28. nov. 2018

Uttalelse fra Nei til EUs landsmøte 2018: Nei til EU mener at det er på høy tid at retten til de marine ressurser grunnlovsfestes, som en eiendomsrett for det norske folk i fellesskap.

EØS-avtalen fremmer sosial dumping og øker klasseskillene

28. nov. 2018

Uttalelse fra Nei til EUs landsmøte 2018: Klasseskillene øker i Norge og resten av Europa. EØS-avtalen bidrar til denne negative utviklingen.

Et «korrektiv» som sporer av

27. nov. 2018

Styremedlem Morten Selnes fra Europabevegelsen i Nordland tror at «en 4. jernbanepakke og et ERA kan være et nødvendig korrektiv til et nasjonalt jernbanesystem». Det skriver han i sitt svar til meg i AN 22. november.

5 fakta om Norges handel med EU og Europa

27. nov. 2018

En handelsavtale for vår tid? Fem viktige fakta om hvorfor norsk handel vil klare seg minst like godt med en handelsavtale som med EØS-avtalen.