Finn svar på det du lurer på når det gjelder EUs fjerde jernbanepakke. Denne siden blir løpende oppdatert. Siste oppdatering: 25. august 2021.
Velg ditt spørsmål
- Hva er fjerde jernbanepakke?
- Hva er forskjellen på Jernbanereformen og EUs fjerde jernbanepakke?
- Hva ønsker man å oppnå?
- Nye prosesser for godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat
- Hvilken rolle får Statens jernbanetilsyn?
- Kan man beholde nasjonale krav?
- Blir kravene til sikkerhet svekket?
- Kan norske myndigheter stanse togselskaper selv om ERA har gitt dem tillatelse til å kjøre i Norge?
- Skal EUs jernbanebyrå også gjennomføre tilsyn med togselskaper?
- Påvirkes reglene om føreropplæring og førerkompetanse?
- Kan Statens jernbanetilsyn fremdeles utstede sikkerhetssertifikat og godkjenne togmateriell?
- Har Norge klart å påvirke utformingen av fjerde jernbanepakke?
- Hvordan bidrar Norge i arbeidet til EUs jernbanebyrå?
- Hvordan foregår saksbehandlingen i EUs jernbanebyrå?
- Hva er status for behandlingen av fjerde jernbanepakke i EU?
- Når vil saken bli fremmet til behandling i Norge?
- Når vil EUs fjerde jernbanepakke bli innlemmet i EØS-avtalen?
- Innføres det krav til konkurranse om persontogtrafikken?
- Finnes det unntak fra kravet til konkurranse?
- Kan det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i konkurransene?
- Er det krav til å privatisere jernbanen?
- Hvorfor kunne Storbritannia renasjonalisere jernbanen?
- Blir det fritt frem for kommersielle aktører?
- Vil Samferdselsdepartementet fortsatt kunne ha ansvar for både NSB (operatør) og Bane NOR (infrastruktur)?
- Vil norsk jernbane bli isolert fra Europa om vi sier nei jernbanepakka?
- Er regjeringens forslag forenlig med EØS-avtalen?
- Åpner Grunnloven for denne myndighetsoverføringen?
- Hva skjer hvis Norge sier nei?
- Kan Norge ombestemme seg i ettertid?
- Hvilke direktiver og forordninger består pakken av?
Hva er fjerde jernbanepakke?
EUs fjerde jernbanepakke er en rekke forordninger og direktiver for jernbanesystemet i Europa. Den har en «teknisk pilar» (vedtatt i EU i april 2016) og en «markedspilar» (vedtatt i EU i desember 2016). Hver av disse pilarene består av opprinnelig tre direktiver eller forordninger.
Regelverket i markedspilaren påbyr oppsplitting og konkurranseutsetting. Det blir obligatorisk å konkurranseutsette persontrafikken, helt uavhengig av om et lands myndigheter mener dette er fornuftig eller ikke.
Den tekniske pilaren består vesentlig av endringer i Sikkerhetsdirektivet og ERA-forordningen. Den øverste sikkerhetsmyndigheten vil ikke lenger være de nasjonale jernbanetilsyn (i Norge Statens jernbanetilsyn og Jernbanedirektoratet), men EUs jernbanebyrå ERA (European Union Agency for Railways), EU-kommisjonen og EU-domstolen.
ERA skal blant annet harmonisere prosessene for å godkjenne nytt togmateriell og gi sikkerhetssertifikat til togselskaper, slik at et sikkerhetssertifikat automatisk gjelder i hele EU/EØS-området.
Med innføringa av den tekniske pilaren i Jernbanepakke IV, har ERA fått utvidet mandat og myndighet. Det ligger i kortene at denne myndigheten vil bli utvidet.
I sitt strategidokument ser ERA for seg at byrået skal utvikle seg til den ene, europeiske myndigheten for all landtransport (Strategic vision for the European Agency for Railways, februar 2017).
Hva er forskjellen på Jernbanereformen og EUs fjerde jernbanepakke?
Det er lett å blande sammen Solberg-regjeringens jernbanereform med EUs fjerde jernbanepakke, likevel er dette to forskjellige ting.
Jernbanereformen ble innført i 2017 uavhengig av EUs fjerde jernbanepakke, selv om regjeringen ikke legger skjul på at reformen også var ledd i tilpasning til et felleseuropeisk jernbaneområde (en forskuttering av EU-direktiv 2012/34).
Jernbanereformen og dens endringer av Jernbaneloven inneholder dermed mange av de samme elementene som ligger i EUs regelverk (som anbudskonkurranse), men Jernbanereformen ble vedtatt som en rent «norsk» lov av Stortinget og den kan – i hvert fall inntil videre – på samme måte oppheves eller reverseres av et flertall på Stortinget.
Hvis EUs fjerde jernbanepakke blir norsk lov som del av EØS-avtalen, må all norsk jernbanelovgivning inkludere direktivene og forordningene som ligger i pakka. I praksis betyr det at blant annet konkurranseutsetting av jernbanen blir påbudt permanent, og at myndighet blir overført til EU på flere områder.
Stortinget kan da ikke lenger oppheve hovedelementene i Jernbanereformen uten å trosse EØS-avtalen. Demokratiet blir rett og slett satt ut av kraft på jernbanesektoren.
Hva ønsker man å oppnå?
Den offisielle begrunnelsen er at EUs fjerde jernbanepakke skal bidra til å styrke jernbanens konkurranseevne, slik at passasjer- og godstransport på bane blir mer effektivt og attraktivt. Et transeuropeisk jernbanenett gir store fortjenestemuligheter for togoperatører og for europeiske storprodusenter av skinnegående materiell. EU er dessuten opptatt av størst mulig mobilitet på tvers av grensene i Europa, herunder militær mobilitet.
Etter at Norge for ti år siden innførte regelverk fra EU som liberaliserte godstrafikken (Jernbanepakke II), er situasjonen at godsmengden på norske skinner har stagnert siden 2008. Flere godsoperatører på jernbanen innskrenker på grunn av dårlig inntjening.
Noe av det samme har skjedd i EU. Mens jernbanen i EU-området i 2007 fraktet 450 milliarder tonnkilometer med gods, sank mengden til 419 mrd. t/k i 2016.
Den negative utviklinga har sammenheng med at andre EU-regler om kabotasje, utstasjonering og kjøre- og hviletider har presset ned prisene for godstransport på vei. Dette har ført til en massiv økning i veitransporten og tilhørende sosial dumping.
EUs politikk på veisektoren undergraver med andre ord de erklærte visjonene for jernbanesektoren.
Nye godkjenningsprosesser for togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat
EUs jernbanebyrå (ERA) i Valenciennes ved byen Lille, Frankrike, får myndighet til å treffe vedtak om godkjenning av togmateriell og tildeling av sikkerhetssertifikat for togvirksomhet som skal foregå i ett eller flere land. Alle søknader skal gå gjennom ERAs søknadsportal, selv om de bare gjelder for et enkelt land.
EU-byrået skal forhåndsgodkjenne spesifikasjoner for det felleseuropeiske togkontroll- og signalsystemet ERTMS. Statens jernbanetilsyn vil fortsatt være vedtaksmyndighet for den endelige tillatelsen til å ta i bruk slike anlegg i Norge, men må rapportere til ERA om eventuelle forsinkelser eller unntaksregler. Det er lagt opp til en gradvis innføring av ERTMS på hele det norske jernbanenettet, og planen er ferdigstilling i første halvdel av 2030-tallet.
ERA skal bistå EU-kommisjonen med å vurdere «effektiv gjennomføring av relevant EU-lovgivning». Byrået kan videre foreta inspeksjoner i de enkelte land «i overensstemmelse med den politikk, de arbeidsmetoder og de prosedyrer, som er fastlagt av styret» (ERA-forordningen art. 11). Rapporten sendes EU-kommisjonen, som vurderer oppfølgingstiltak.
I Norges tilfelle er det i forslaget til EØS-komitebeslutning lagt inn en tilpasningtekst til ERA-forordningen som lyder slik: «Når besøk er foretatt i en EFTA-stat, skal Byrået også sende rapporten til EFTAs overvåkingsorgan». Rapporten vil likevel trolig bli vurdert av Kommisjonen ettersom regjeringen i sin egen begrunnelse for å fravike to-pilarprinsippet hevder at EØS-tilsynet ESA mangler nødvendig teknisk kompetanse.
Hvilken rolle får Statens jernbanetilsyn?
Statens jernbanetilsyn er i mindre grad enn før et sikkerhetstilsyn, og mer et markedsovervåkingsorgan. SJT vil fortsatt ha innflytelse over den operasjonelle sikkerheten på norsk jernbane, men den blir begrenset og kan overprøves.
Allerede gjennom implementering av direktiv 2012/34 i norsk lov i 2016 fikk SJT en tydeligere «uavhengig rolle» som markedsovervåkingsorgan. I direktivets art. 55 står det at tilsynsorganet «skal være en særskilt myndighed, som organisatorisk, funktionelt, hierarkisk og med hensyn til beslutningstagning er retligt adskilt fra og uafhængigt af enhver anden offentlig eller privat enhed, jf. dog stk. 2.»
«Tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan kan ikke instrueres.»
I den norske lovteksten (§ 11b) står det slik:
«Tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan kan ikke instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak.
Enkeltvedtak tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan treffer, kan ikke påklages til eller omgjøres av overordnet myndighet.»
Det kan oppstå situasjoner hvor det f.eks. blir hevdet at henvisninger til sikkerhetsbestemmelser egentlig er kamuflert konkurransevridning. Da oppstår tvil om SJT er markedsovervåker eller sikkerhetskontrollør.
I slike tilfeller kan avgjørelser ankes inn for ERAs klagenemnd. Hvis det heller ikke blir noen voldgiftsløsning, kan uenigheten bli henvist direkte til EU-domstolen (istedenfor EFTA-domstolen) ettersom norske myndigheter allerede har overdratt myndighet direkte til EU.
Mer om innskrenkning av tilsynets rolle som sikkerhetsmyndighet i de følgende avsnittene.
Regjeringa forskutterer lovprosessen i Stortinget og vedtak i EØS-komiteen ved å sende forslag til nye forskrifter på høring for at disse kan vedtas uten at hele hjemmelsgrunnlaget først er på plass. Nei til EU har gitt et høringssvar som advarer mot en slik forskuttering av EU-forordninger før Stortinget har sagt sitt.
Vil Statens jernbanetilsyn fortsatt kunne utstede sikkerhetssertifikat og godkjenne togmateriell?
Ja, men bare til selskaper som ikke krysser grensene og/eller til spesifikke innenlandske strekninger. Når Statens jernbanetilsyn godkjenner materiell til innenlandsk bruk, skal det oppfylle de fastsatte EU-kravene.
Togselskapene kan velge at sikkerhetssertifikat utstedes av SJT istedenfor av ERA, dersom virkeområdet er begrenset til Norge. Man kan også be den nasjonale sikkerhetsmyndigheten godkjenne togmateriell, hvis bruksområdet kun er jernbanenettet i bare ett medlemsland. Søknaden må uansett sendes gjennom jernbanebyråets fellesportal «One-stop shop» før den videresendes til SJT.
I sitt høringssvar peker SJT på at det er feil når departementet hevder at ERA bare kan utstede sikkerhetssertifikat som gjelder for flere land: «Dette er etter tilsynets forståelse av regelverket ikke korrekt, da ERA også vil ha myndighet til å utstede sertifikat gjeldende i kun ett land dersom søker velger ERA som utstedende myndighet.»
Det er i begge tilfeller jernbanebyrået ERA som legger premissene for innhold i sikkerhetssertifikatet og for hva det faktisk skal føres tilsyn med. Tilsyn og kontroll vil bli gjort ved at SJT skal sjekke at togselskapene følger EUs regler og de EU-utstedte sikkerhetssertifikatene. I disse sertifikatene ligger blant annet togselskapets krav til opplæring, krav som kan ligge vesentlig lavere enn nasjonal standard.
Byrået (ERA) kan iverksette anmeldte og uanmeldte inspeksjoner i det enkelte land.
Kan man beholde nasjonale krav og innføre nye?
EU betrakter nasjonale særordninger som har vært begrunnet med særlige geografiske eller sikkerhetsmessige forhold som byråkratiske hindringer for jernbaneaktører fra inn- og utland som vil etablere seg og konkurrere fritt om og på sporet. Sikkerhetskrav som ikke ivaretar kravene om interoperabilitet (dvs. lik tilgang til skinnene) og EUs konkurranseregler, vil som hovedregel bli avvist.
Alle forslag til nye nasjonale regler må først forelegges ERA og EU-kommisjonen. Byrået inngår egne samarbeidsavtaler med alle de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Oppdager byrået gamle regler som er i strid med de felles sikkerhetsmetodene eller sikkerhetsmålene «eller ethvert annet EØS-regelverk» som er vedtatt etter gjennomføringen av den aktuelle nasjonale regelen, blir også disse rapportert og gransket. Dersom medlemsstaten motsetter seg å endre eller avskaffe regelen, kan EU-kommisjonen vedta en gjennomføringsordning etter prosedyrer fastsatt i ERA-forskriften (art. 26).
Hvis norske myndigheter ønsker å innføre en ny sikkerhetsforskrift som en nødsforanstaltning[1], skal EU-kommisjonen og ERA underrettes. Hvis ERA etter drøfting med norske myndigheter mener at forskriften ikke kan aksepteres, kan Kommisjonen ved hjelp av en gjennomføringsrettsakt pålegge norske myndigheter å endre eller oppheve forskriften.[2]
Norsk jernbane er den nest sikreste i Europa, ifølge Statens jernbanetilsyn. Også i ERAs egen rapport om jernbanesikkerheten i Europa for 2020, ligger Norge i toppsjiktet. Sammenhengen med strenge nasjonale sikkerhetskrav og omfattende opplæring av jernbanepersonell er åpenbar.
ERA har i løpet av et par år redusert antallet nasjonale regler i medlemslanda fra ca. 14.000 til 1200. Byrået har et løpende program for å rydde opp i nasjonale sikkerhetsforskrifter som er «overflødige». (Plan for rules cleaning up - overview)
Innføring av nye nasjonale krav blir særdeles vanskelig, og må i så fall godkjennes av ERA og EU-systemet. Det slås flere steder fast at direktivene «skal også begrense medlemsstatenes mulighed for at vedtage nye nationale forskrifter». (ERA-forordningen, fortalen pkt. 20.)
For Norge gjelder i dag enkelte tilpasninger til de felleseuropeiske reglene, blant annet basert på egenskaper ved strømforsyningsanlegget. Europeiske jernbaner har ulike strømsystemer, noen kjører for eksempel på vekselstrøm og andre på likestrøm. Egenskaper ved det norske jernbanenettet som togselskapene må ta hensyn til, er omtalt på Bane NORs hjemmesider.
Statens jernbanetilsyn skal gi innspill til EUs jernbanebyrå om kravene er oppfylt.
ERA kan gi henstillinger i form av pålegg til SJT. Dersom SJT er uenig eller unnlater å følge påleggene, rapporterer byrået til EU-kommisjonen som innen seks måneder avgjør hvilke skritt som skal tas videre (art. 33). For EØS-land som Norge er det foreslått en tilpasning om at byrået rapporterer til EFTAs overvåkingsorgan ESA.
Allerede før jernbanepakka er tatt inn i norsk rett, har ERA høsten 2019 pekt på 16 norske forskrifter som «ikke-akseptable». I sin negative vurdering vil Byrået at fem av disse skal oppheves helt, mens de øvrige må omarbeides. Statens jernbanetilsyn har i utgangspunktet akseptert de fleste anbefalingene, men innvender at noen av forskriftene skyldes spesifikke forhold ved det norske strømføringssystemet.
Ved uenighet mellom ERA og SJT skal det gjennomføres en voldgiftsprosedyre. Voldgiftsnemnda er ERAs klagenemnd. (ERA-forordningen, fortalen pkt. 38 og art. 61.)
Klager på vedtak og ønske om å annullere jernbanebyråets avgjørelser når det gjelder f.eks. sikkerhetssertifisering, kan bringes inn for EU-domstolen hvis de ikke har funnet sin løsning i de nevnte prosedyrene. ERA skal da effektuere EU-domstolens kjennelse (art. 63).
De gjeldende nasjonale kravene for å kunne kjøre på det norske jernbanenettet finner vi i kjøretøyforskriften. Den nye jernbaneloven gir departementet myndighet til å utstede og endre forskrifter på en rekke områder. Disse forskriftene må da forholde seg ordrett til EUs forordninger, og de må eventuelt suppleres løpende med gjennomføringsforskrifter som EU-kommisjonen vedtar.
[1] Samtrafikkdirektivet (EU) 2016/797 (om interoperabilitet) art. 14.4
[2] ERA-forordningen (EU) 2016/796 art. 25.
Blir kravene til sikkerhet svekket med den nye ordningen for felles sikkerhetssertifikat og godkjenninger av togmateriell?
Land med et mye lavere sikkerhetsnivå enn Norge kan gjennom jernbanebyrået få drahjelp til å forbedre sitt sikkerhetsarbeid. For land med et høyt sikkerhetsnivå, som Norge, innebærer harmoniseringskravene derimot fare for redusert sikkerhet. Dette mener representantene for de som kjenner jernbanens materiell og infrastruktur best; lokomotivførere, konduktører, banearbeidere, elektromontører og verkstedansatte.
Også den norske regjeringen ga i mai 2018 uttrykk for sterk bekymring for at det vil «kunne svekke sikkerhetsnivået i medlemsland med et høyt sikkerhetsnivå» når ERA legger eksisterende nasjonale kriterier til grunn før en harmonisert praksis er til stede. (EØS-notat 29.5.2018. Jernbanepakke IV - Ny ERA-forordning) I november d.å. hevder departementet at det ikke lenger er grunn til slik bekymring, etter at Kommisjonen har vedtatt flere gjennomføringsforordninger som inngående beskriver hvordan reglene skal forstås. Disse innfører riktig nok en «harmonisert praksis», men uten at norske innspill er blitt tatt vesentlig hensyn til.
Norge har strenge forskrifter på sikkerhetsområdet som overvåkes av Statens jernbanetilsyn og Jernbanedirektoratet. Inntil videre kan Norge beholde nasjonale sikkerhetskrav, så lenge ERA eller kommersielle operatører ikke hevder at gjeldende forskrifter hemmer konkurransen og interoperabiliteten. Kommer det slike innvendinger, vil ERA gi pålegg om at forskriftene skal endres eller oppheves helt. EU har som uttrykkelig mål å «styrke den gradvise reduksjon av antallet nasjonale forskrifter, herunder driftsregler». (Revidert ERA-forordning, pkt. 20 i fortalen.)
De nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal bistå EUs jernbanebyrå i vurderingen av de ulike søknadene, ved å vurdere dem opp mot nasjonale regler.
Norske myndigheter har allerede en velfungerende tilsynsmetodikk. Ved hjelp av gjennomføringsrettsakter gir EU-kommisjonen byrået mandat til å utarbeide og endre sikkerhetsmålene (CST). En rekke av disse gjennomføringsrettsaktene er foreslått tatt inn i EØS-avtalen i tillegg til direktivene og forordningene som utgjør fjerde jernbanepakke.
Sikkerheten på jernbanen i Norge ligger i toppsjiktet i Europa. Også uten å innføre EUs fjerde jernbanepakke og overføre myndighet til ERA, kan Norge selvsagt bidra med teknisk ekspertise for å utvikle sikkerheten på jernbanenettet i Europa. Og Norge kan innføre nøyaktig de samme standardene som EU benytter, dersom vi vil.
Kan norske myndigheter stanse togselskaper selv om ERA har gitt dem tillatelse til å kjøre i Norge?
Statens jernbanetilsyn kan fremdeles stanse driften når sikkerhetsmessige hensyn krever det, som en såkalt sikkerhetsventil. Men slike inngrep er i utgangspunktet av midlertidig karakter, og skal straks rapporteres inn til ERA. Etter 3 måneder må Statens jernbanetilsyn anmode ERA om å tilbakekalle sertifikatet. Deretter avgør byrået og EUs voldgiftsordning på jernbaneområdet om de norske sikkerhetstiltakene er «uforholdsmessige» og må oppheves. Denne stoppknappen kan bare brukes én gang, slik det blir påpekt av prof. Christoffer Conrad Eriksen og stipendiat Nils Gunnar Skretting i denne Aftenposten-kronikken 7. september 2020.
Dette bekreftet også Høyesterett i sin betenkning av 26. mars 2021. Retten antar at det vil være «illojalt» dersom Norge utfordrer en avgjørelse fra ERAs klagenemnd.
SJT har tidligere utarbeidet et utkast til ny sikkerhetsforskrift. Her er det tydelig at det er Byrået (dvs. ERA) som har siste ord:
Ǥ 11-3. Begrensning eller tilbakekall av felles sikkerhetssertifikat
Dersom det felles sikkerhetssertifikatet er utstedt av Byrået må imidlertid Statens jernbanetilsyn be Byrået om å tilbakekalle eller begrense sikkerhetssertifikatet, og det er Byrået som tar beslutning om tilbakekall eller begrensning. Dette er en ny bestemmelse, siden det etter gjeldende rett er Statens jernbanetilsyn som utsteder og tilbakekaller sikkerhetssertifikat i Norge.»
Togselskaper, operatører eller SJT kan påklage avgjørelser til ERAs egen klagenemnd, som enten kan gi klageren medhold eller foreslå en voldgiftsløsning.
Dersom ERA skulle overprøve Statens jernbanetilsyn, kan SJT begjære voldgift. «Det (vil) være en ny ordning å måtte begjære voldgift om man er uenig med ERA i saksbehandlingen, og det vil medføre kostnader å føre en voldgiftssak i og med at begge parter skal bære sine respektive kostnader», som regjeringen skriver i sitt EØS-notat av 22. oktober 2018.
I lov- og samtykkeproposisjonen regjeringen la fram 7. mai 2020 blir denne ordningen for tvisteløsning mellom et statlig myndighetsorgan i en EØS/EFTA-stat og et EU-byrå beskrevet som «en nyskaping i EØS-retten». [Les mer om proposisjonen her.]
Oppnås ikke enighet på annen måte, kan saken bringes inn for EU-domstolen, som får siste ord.
Disse kjensgjerningene viser at det ikke er hold i påstandene fra statsråd Knut Arild Hareide om at det er Statens jernbanetilsyn som har «siste ord» i slike spørsmål.
Skal EUs jernbanebyrå også gjennomføre tilsyn med togselskaper?
Alle togselskaper som får utstedt felles sikkerhetssertifikat av Byrået er gjenstand for tilsyn fra Statens jernbanetilsyn når de opererer i Norge. Samtidig kan ERA selv iverksette anmeldte og uanmeldte inspeksjoner.
I forbindelse med så vel tilsyn som markedsovervåkingsoppgaver, er det EU-kommisjonen som suverent innfører det som kalles gjennomføringsforordninger, det vil si oppskrifter på hvordan regelverket til enhver tid skal forstås og hvilke prosedyrer som skal følges.
En lang rekke slike gjennomføringsforordninger er foreslått tatt inn i EØS-avtalen i samtykkeproposisjonen som nå foreligger (mai 2020).
Når ERA først har utstedt et sikkerhetssertifikat til et togselskap, er det også ERA som skal vurdere om jernbanevirksomheten har innført sitt sikkerhetsstyringssystem som forutsatt. De berørte nasjonale sikkerhetsmyndighetene fører det løpende tilsynet og involveres når det gjelder å vurdere nasjonale forskrifter. (Pkt. 20 i fortalen til direktiv om jernbanesikkerhet (EU) 2016/798.)
Hvis SJT finner alvorlige sikkerhetsbrudd og mener at sertifikatet må inndras, skal det rapportere til ERA. SJT har imidlertid lov til å treffe midlertidige sikkerhetsforanstaltninger (fortalen pkt. 29). Disse kan bli overprøvd av ERA etter gitte frister.
Mens Statens jernbanetilsyn tradisjonelt nesten utelukkende har hatt fokus på sikkerhet, har tilsynets oppgave dreid mer og mer i retning av å være et markedsovervåkingsorgan. Det vil si at SJT må bruke ressurser på å påse at konkurransen skjer på likeverdige vilkår, at alle aktører har tilgang til materiell og verkstedkapasitet, billettsystemer osv. Dette betyr nødvendigvis at sikkerhet bare er ett blant mange andre fokusområder.
SJT ble ved inngangen til 2019 omorganisert i fem forskjellige avdelinger. Omorganiseringen skal gi «markedsovervåking på jernbanesektoren en mer selvstendig rolle innen tilsynet».
Påvirkes reglene om føreropplæring og førerkompetanse?
Fjerde jernbanepakke medfører i utgangspunktet ingen endringer i krav til opplæring og kompetanse for lokførere. Men dette kan raskt endre seg i og med at jernbanebyrået ERA får en stadig utvidet rolle og myndighet.
I fortalen til lokførerdirektivet (2007/59/EF) heter det at jernbanebyrået ERA i sin løpende evaluering av hvordan lokførerdirektivet blir gjennomført, bør «vurdere behovet for at ændre uddannelseskravene i bilaget, således at de bedre afspejler den nye struktur, der aftegner sig på markedet». Dette direktivet er for lengst implementert i EØS-avtalen og norsk lov.
Når departementet hevder at opplæringskravene vil forbli upåvirket, er dette ukvalifisert gjetning. ERAs oppgave er å vurdere utdanningskravene for å se hvordan disse påvirker det fellesseuropeiske jernbanemarkedet og at disse ikke framstår som konkurransevridende.
De EU-utstedte sikkerhetssertifikatene vil blant annet inneholde togselskapets krav til lokomotivføreropplæring (jf. lokførerdirektivet som kom med jernbanepakke 3). Dette er krav som kan ligge vesentlig lavere enn nasjonal standard i Norge. Det er spesielt bekymringsfullt at opplæring kan svekkes fordi kostnadsnivå på opplæring vil veies mot muligheten til å vinne anbud.
Dagens strenge opplæringskrav i den nasjonale standarden for lokomotivførere består fordi disse er innlemmet i de respektive tariffavtalene. En langvarig lokomotivførerstreik i 2016 måtte til for å sikre denne standarden. Kravene går langt videre enn EU-kravene. Tilsvarende gjelder for konduktører og annet ombordpersonale. Også Jernbaneforbundet måtte i 2019 true med streik før det ble enighet om å videreføre dagens regelverk for opplæring og bemanning når dagens togframføringsforskrift blir erstattet av EU- og ERA-regler.
Det er med andre ord tariffavtalene i jernbanesektoren som ivaretar sikkerheten på tross av EUs eksisterende og kommende regelverk.
Denne situasjonen kan raskt endres hvis og når en av tariffpartene sier opp avtalen.
Har Norge klart å påvirke utformingen av 4. jernbanepakke?
I svært liten grad. Art. 75 og 76 i forordningen åpner for at det kan forhandles fram egne EØS-tilpasninger og bilaterale avtaler med EFTA-land som Norge. Forhandlinger mellom ERA og Statens jernbanetilsyn om en samarbeidsavtale startet i november 2018.
Selv om Norge var tidlig ute, er innspillene som norske myndigheter har foreslått overfor EU-systemet bare delvis imøtekommet. Bortsett fra egne støybestemmelser (felles med Sverige) består det regjeringen kaller for «gjennomslag» i at norsk (og islandsk) blir sidestilt med EU-språk i ERAs søknadsprosess og klagebehandlingsprosedyre.
Dette er viktig nok for norske aktører, men på lengre sikt kan det ha begrenset verdi.
ERA-direktør Joseph Doppelbauer har varslet at han ser på mange nasjonale språk som barrierer som bør «elimineres». Han ønsker ett felles språk og ett sett av regler, meldte han på twitter 10.12.2018.
Statens jernbanetilsyn har lenge bidratt med eksperter til ERA, både før og etter at det ble et reint EU-byrå. Hvorvidt Norge har fått gjennomslag for en anmodning om at nasjonale tilsynsmyndigheter kan utpeke sine representanter til ERAs ekspertgrupper, er uklart. I utgangspunktet er det Kommisjonen som utarbeider en liste over eksperter til ERAs klagenemnd.
Samferdselsdepartementet betrakter det som et gjennomslag for norske (og andre lands) innspill at nasjonale sikkerhetsmyndigheter får lov til å utstede sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser for materiell som utelukkende skal brukes innenlands.
Dette har mest symbolsk betydning, ettersom søknaden uansett må sendes gjennom ERAs One-stop shop portal. Sertifikatene følger uansett EU-standard og kalles EU-sikkerhetssertifikat.
De fleste operatører vil ønske et sikkerhetssertifikat som er gyldig i flere land, spesielt siden det er bindende når man velger om man vil at ERA eller nasjonal sikkerhetsmyndighet skal behandle søknaden.
ERA-forordningen forutsetter at dette dobbeltsystemet skal evalueres innen 2023 med sikte på «forbedringer». (Art. 82.2)
Hvordan bidrar Norge i arbeidet til EUs jernbanebyrå?
Norge ved Statens Jernbanetilsyn har deltatt siden 2004 da ERA var et reint rådgivende samarbeidsorgan og het European Railway Agency (derav forkortelsen). I 2016 ble ERA omgjort til et EU-byrå (European Union Agency for Railways) med nye fullmakter.
Norge er representert i ERAs styre, men uten stemmerett.
Også flere bransjeorganisasjoner delta i ERAs arbeid, og her er norske virksomheter og organisasjoner representert gjennom sine europeiske paraplyorganisasjoner. Norske borgere kan få jobb i ERA på lik linje med borgere av EU.
Samferdselsdepartementet har hatt som forutsetning at tilpasningsteksten til den gamle ERA-forordningen (som stammer fra tida før ERA ble et reint EU-byrå) kan videreføres. Forhandlinger har pågått siden november 2018.
Etter planen skal det også inngås avtale om norsk deltakelse i byråets ekspertgrupper. Alle parter har interesse av at også eksperter fra SJT deltar, sannsynligvis uten at det påvirker Kommisjonens suverene rett til å velge hvilke eksperter som er aktuelle medlemmer av ERAs klagenemnder (art. 55.3).
Norge og SJT har langt tradisjon for deltakelse også i en rekke andre internasjonale samarbeidsorganisasjoner for jernbanedrift. Ett av dem er GIG Nordic, en arbeidsgruppe for jernbanetilsyn for utforming av nasjonale regler og klassifisering mellom medlemmer i gruppen. Nordic Coordination Group on ERTMS er en nordisk gruppe for koordinering av ERTMS-innføring.
Hvordan foregår saksbehandlingen i EUs jernbanebyrå?
Togselskaper og andre søkere sender søknaden sin til en fellesportal hos ERA. Søknader om sikkerhetssertifikat skal sendes gjennom den felles portalen uavhengig av om søknaden gjelder et felleseuropeisk sertifikat utstedt av ERA eller et sertifikat som bare gjelder innenfor landegrensene utstedt av den nasjonale sikkerhetsmyndigheten (SJT).
ERA tar gebyrer for saksbehandlingen. Innkreving og gebyrets størrelse er fastsatt av EU-kommisjonen i en egen gjennomføringsforordning.
Behandlingstida kan være opptil fem måneder, mer enn dobbelt så lang tid som Statens jernbanetilsyn bruker i dag. Dette forholdet er påpekt av Flytoget i et brev til Stortinget av 20. mai 2020, som del av Flytogets begrunnelse for at innføring av fjerde jernbanepakke må utsettes.
For de sakene der ERA skal treffe vedtak, skal den nasjonale sikkerhetsmyndigheten involveres for vurdering opp mot nasjonale krav. Saksbehandlingen av hver enkelt sak foretas av aktuelle eksperter fra hele EU/EØS-området. Statens jernbanetilsyn nominerer norske eksperter inn til denne ordningen.
Det skal inngås egne samarbeidsavtaler mellom jernbanebyrået og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene, og disse skal regulere bl.a. fordeling av kostnader og involvering av eksperter i hver enkelt sak. Disse avtalene inngås etter en felles mal for å sikre likeverdige vilkår.
Hva er status for behandlingen av fjerde jernbanepakke i EU?
Alle reglene i pakken er vedtatt i EU, og alle direktivene har nå trådt i kraft.
EU-kommisjonen benytter sin myndighet til å vedta egne retningslinjer, delegerte forordninger og gjennomføringsrettsakter med hjemmel i direktivene og forordningene. En rekke slike gjennomføringsforordninger om felles sikkerhetsmetoder og tekniske spesifikasjoner for samtrafikk (TSI) er allerede innført.
I EU arbeider ERA og EU-kommisjonen med å forberede innføringen av pakken. Den skulle etter planen vært implementert i nasjonal lov og fulgt opp samtlige EU-land innen 16. juni 2020.
EU har forlenget sin egen frist
Dette har vist seg urealistisk, blant annet på grunn av korona-epidemien, og EU utsatte fristen til 31. oktober 2020. Flere EU-land mente at også dette er altfor kort frist.
Når kommer saken opp for Stortinget?
Saken har vært utsatt flere ganger og tok en ny og dramatisk vending i oktober 2020. Da ba en samla opposisjon på Stortinget Høyesterett om å avgi en juridisk betenkning om lovligheten i forslaget fra regjeringa.
Betenkningen kom 26. mars 2021. Hovedkonklusjonen var at HR mener Stortinget kan avgøre saken med hjemmel i Grunnloven § 26, dvs. med alminnelig flertall, ettersom Stortinget har gjort det samme ved en rekke tidligere anledninger. Nei til EU har skrevet denne kommentaren om grunnlaget for Høyesteretts vurderinger og hva dette betyr for mindretallsvernet i Grunnloven.
Historikk
Samferdselsdepartementet sendte forslag til nødvendige lovendringer for å gjennomføre fjerde jernbanepakke i norsk rett på høring i juli, med svarfrist 8. oktober 2018. På dette tidspunktet hadde Fremskrittspartiet og statsråd Jon Georg Dale ansvaret i Samferdselsdepartementet. Nei til EU avga da dette høringssvaret.
Proposisjonen ble først lagt fram 7. mai 2020. I mellomtida har Fremskrittspartiet gått ut av regjering og Knut Arild Hareide fra Kristelig Folkeparti er samferdselsministeren som fremmer proposisjonen. Planen var å få til en hastebehandling i Stortinget før ferien.
Etter en høring 18. mai 2020 hvor blant andre Nei til EU deltok, fant Stortingets transportkomité at et hastevedtak midt under en pandemi var lite ønskelig. Dessuten etterlyste komiteen en uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet for å vurdere lovligheten av forslaget sett i lys av Grunnloven og EØS-avtalen.
Samferdselsdepartementet ba den 26. mai Justisdepartementet avgi en slik uttalelse, med forventning om at den ville komme i løpet av «et par uker». Uttalelsen kom først på tampen av august. Den konkluderte som ventet med at myndighetsoverføringen er «lite inngripende», men argumenterer svært tynt for denne konklusjonen.
Kristelig Folkeparti har tidligere gitt uttrykk for skepsis mot å avgi suverenitet til EU. Foran valget i 2017 svarte partiet (se spm. 5) at «Man bør høste erfaringer fra de første trafikkpakkene før man eventuelt går videre til en konkurranseutsetting av hele jernbanenettet». Erfaringer fra de utlyste trafikkpakkene kan først høstes et stykke ut på 2020-tallet.
Sommeren 2020 så Jernbanedirektoratet seg nødt til å utsette den mest omfattende av trafikkpakkene, som omfatter lokal- og regiontogtrafikken rundt Oslo. Koronapandemien er en vesentlig årsak til utsettelsen. Dermed vil det ta enda flere år før man kan høste nødvendige erfaringer fra de mest trafikkerte jernbanestrekningene.
Etter at Stortinget bestemte seg for å be om Høyesteretts vurdering, sendte Nei til EU et skriftlig innspill i januar 2021. Dette er ett av åtte innspill som Høyesterett har mottatt.
Betenkningen forelå 26. mars 2021 (les den her).
Når vil EUs fjerde jernbanepakke bli innlemmet i EØS-avtalen?
Det er opp til Storting og regjering, som kan si nei og bruke vetoretten når EØS-komiteen får jernbanepakka til behandling. Det vil etter møteplanen tidligst skje etter høstens valg, nærmere bestemt 24. september.
Alle tre EFTA-stater må være enige for at nytt regelverk skal tas inn i EØS-avtalen. De to andre landene blir imidlertid lite berørt, ettersom Island ikke har egen jernbane og Liechtenstein trafikkeres av de østerrikske statsbanene.
EØS EFTA-landa må bli enige med EUs utenrikstjeneste EEAS i EØS-komiteen om eventuelle tilpasninger før jernbanepakka tas inn i EØS-avtalen. Regjeringen ba Stortinget om forhåndsgodkjenning, selv om det er vanlig å vente til etter at EØS-komiteens beslutning foreligger.
Den norske regjeringa ser i dette tilfellet ut til å ha hastverk, og vil framskynde vedtak av nye forskrifter m.m. begrunnet i EUs fjerde jernbanepakke allerede før det foreligger en formell beslutning i EØS-komiteen.
Regjeringen har drevet ivrig korrespondanse med Island og Liechtenstein for å få dem med på en felleserklæring om den fjerde jernbanepakka. Denne ble sendt til Island og EFTA-sekretariatet i august 2020. Hva forslaget til felleserklæring inneholder blir holdt hemmelig av «EFTA-interne» hensyn. Likevel er det klart at det handler om å få de to juniorpartnerne våre til å godta at Norge avstår myndighet direkte til EU-organer og ikke via EFTA. Dette er et eklatant brudd med EØS-avtalens forutsetninger, og skaper ganske sikkert hodebry i Reykjavik og Vaduz. Norske myndigheter trolig prøver å berolige dem med at dette er et «engangstilfelle» som ikke vil skape presedens for framtida. Faren er imidlertid stor for at nettopp det vil komme til å skje.
Først etter vedtak i de respektive nasjonalforsamlingene er beslutningen i EØS-komiteen gyldig.
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Rødt og Miljøpartiet de Grønne stemte imot jernbanepakka og endringene i jernbaneloven da disse ble vedtatt av Stortinget 1. juni 2021, med knappest mulig flertall. Men direktivene i pakka er ikke folkerettslig bindende før EØS-komiteen har innlemmet dem i EØS-vedlegget.
Innføres det krav til konkurranse om persontogtrafikken?
Ja. Staten ved Jernbanedirektoratet inngår avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Det meste av trafikken har hittil vært kjøpt inn av staten ved såkalt direktetildeling til NSB. Jernbanepakken pålegger derimot konkurranse om persontrafikken.
Uavhengig av EUs fjerde jernbanepakke gikk et flertall på Stortinget i behandlingen av regjeringens jernbanereform våren 2015 inn for å innføre konkurranse om persontogtilbudene i Norge. De første konkurransene er allerede lyst ut.
Med mindre Stortinget avviser fjerde jernbanepakke, vil denne avgjørelsen bli permanent, helt uavhengig av om Stortinget om fem eller ti år finner at erfaringene tilsier at man vil gå vekk fra konkurranseutsetting. I så fall må Stortinget samtidig si opp hele EØS-avtalen.
Jernbanepakka åpner ikke bare for konkurranse om sporet, men også på sporet – altså at konkurrerende selskaper trafikkerer én og samme linje. Det siste er på kort sikt lite sannsynlig i Norge, om man ser bort fra strekningen Flytoget trafikkerer mellom Oslo og Gardermoen, ettersom manglende utbygging gjør at kapasiteten allerede er sprengt.
Fjerde jernbanepakke inneholder krav til hvordan myndighetene skal gå frem når de inngår nye avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport. Nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport skulle opprinnelig gjelde fra 3. desember 2019 i EU.
Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles etter dagens regler frem til 24. desember 2023 med en varighet på inntil ti år.
Seinest fra 25. desember 2023 må slike avtaler som utgangspunkt tildeles etter konkurranse. Det betyr at etter en overgangsfase blir hovedregelen at de ansvarlige myndighetene må gjennomføre konkurranse når de skal inngå avtaler om offentlig tjenesteytelse av persontogtransport.
Finnes det unntak fra kravet til konkurranse?
Jernbanepakka (endringsforordning EU 2016/2338) krever obligatorisk bruk av konkurranse ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse av persontransport med jernbane (konkurranse om sporet). Se fortalen (19) og art. 5 b)
Forordningen tillater direktetildeling (altså uten konkurranse) i visse tilfeller:
- Særlige omstendigheter som gjør at direktetildeling av kontrakten vil gi bedre kvalitet på tjenestene og/eller høyere kostnadseffektivitet
- Manglede interesse i markedet/mangel på tilbydere
- Lav kontraktsverdi (under 1 million euro) eller begrenset omfang av transporten (inntil 300 000 togkilometer)
- Hastetiltak ved fare for trafikkavbrudd (f.eks. konkurser)
Enkelt sagt betyr dette at det bare er kortere strekninger med lite trafikkgrunnlag og lav kommersiell verdi som gir åpning for unntak.
Beløps- og kilometergrensene som er satt innebærer at det er ytterst få norske togstrekninger som er aktuelle for unntak. NSB/Vy kjører eksempelvis 31 millioner togkilometer og har en kontrakt på 3,5 milliarder kroner.
Etter det første alternativet kan Jernbanedirektoratet tildele kontrakter direkte hvis det anses «berettiget ut fra de relevante strukturelle og geografiske særtrekkene i markedet og jernbanenettet, særlig med hensyn til størrelse, særtrekk ved etterspørselen, jernbanenettets kompleksitet, teknisk og geografisk isolasjon og de tjenestene som omfattes av kontrakten». I tillegg må en slik tildeling gi et påviselig bedre og mer kostnadseffektivt tilbud.
En slik tildeling må også være «proporsjonal» med gjeldende EU-rett i sammenlignbare tilfeller. Det skal med andre ord mye til for at hovedregelen om konkurranse ikke kommer til anvendelse.
I slike tilfeller skal en berørt aktør som føler seg forbigått kunne be om en vurdering fra et uavhengig organ. Statens jernbanetilsyn er utpekt til markedsovervåkingsorgan.
Unntakene det åpnes for, får liten eller ingen praktisk betydning i Norge.
Dette er ordninger som viser til ekstraordinære forhold og der konkurranse ikke er lønnsomt eller gjennomførbart. Eksklusive rettigheter som er gitt NSB/Vy på innenlandske enkeltstrekninger kan bare opprettholdes hvis de er gitt før 2015. Slike rettigheter opphører ved kontraktens utløp og seinest i 2026.
Konkurranseutsetting av alt kjøp av offentlig persontransport med tog blir obligatorisk.
I et brev til Stortinget (20.05.2020) uttrykker Flytoget AS sin bekymring for at direktetildeling blir vanskelig eller umulig:
«Vi går altså fra en situasjon hvor JDIR (Jernbanedirektoratet) har full styringsrett til at enhver tildeling vil kunne bli krevet vurdert innenfor EØS-regelverket. Dette vil begrense regjeringen, Stortingets – og JDIR sitt handlingsrom.» (Flytoget)
Dagens direktekjøpsavtale i NSB (nå Vy) går til 2022. 2019 var siste mulighet for å inngå direktekjøpskontrakter.
Logikken i konkurranseutsettinga er at NSB/Vy ribbes for eiendom og materiell slik at selskapet får mer og mer form av et bemanningsbyrå. Når staten stykker opp og bygger ned NSB/Vy som virkemiddelselskap, hvem skal staten da direktetildele til?
Sporvei og T-bane er inntil videre unntatt fra krav om konkurranseutsetting og utskilling. Oslo sporveier kan videreføre sin vellykkede integrerte struktur etter en nødvendig reversering av det mislykkede forsøket på oppsplitting etter en modell som ligner den som foreskrives i flere av EUs jernbanepakker.
Kan det stilles krav til lønns- og arbeidsvilkår i konkurransene? Og hva med pensjonsforpliktelser?
Regelverket åpner for at de som yter en offentlig tjeneste (dvs. togselskapene som vinner konkurransen) kan «overholde gjeldende sosialrettslige og arbeidsrettslige forpliktelser» (direktiv (EU) 2016/2370) som fremgår av EU-lovgivning, nasjonal lovgivning eller tariffavtaler. Imidlertid gjelder dette med forbehold om at «disse forpligtelser bør ikke berøre EU-lovgivningen inden for social- og arbejdsret». Med andre ord skal standarden ta hensyn til EUs sosiale minstebestemmelser.
Det er vesentlig forskjell mellom EU-lovgivning, nasjonal lovgivning og tariffavtaler. Hvilken av disse som skal ha forrang, er foreløpig et åpent spørsmål.
Jernbaneloven inneholder bestemmelser som medfører at arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse gjelder ved konkurranse om persontogtrafikk. Det har likevel oppstått usikkerhet omkring hvilke rettigheter de ansatte får ta med seg.
LO gir uttrykk for bekymring i sitt høringssvar: «Departementets forslag om å basere §8 fjerde ledd på forskrift om lønns- og arbeidsvilkår slik de til enhver tid lyder, medfører at en lovfestet rett i Jernbaneloven erstattes med en henvisning til en forskrift. Selv om forslaget innholdsmessig ikke utgjør en reell endring, mener LO det er klar svekkelse.»
Som følge av konkurranseutsetting er NSB/Vy og Mantena presset over til nye, ikke ytelsesbaserte, pensjonsordninger. Her er det bare en mindre del av arbeidsstokken som er tilgodesett gjennom en støtteordning som er vurdert som forenlig med statsstøttereglene i EØS-avtalen.
En av rettsaktene som inngår i fjerde jernbanepakke er en forordning som opphever en eldre forordning (1192/69) som i sin tid åpnet for at medlemsstatene kunne kompensere jernbaneforetakene for «utgifter til fratredelse og pensjoner som jernbaneforetak bærer på andre vilkår enn dem som gjelder for foretak knyttet til andre transportsystemer».
Endringsforordningen (som innebærer oppheving av tilsvarende norsk forskrift nr. 1115/93) er hastebehandlet og allerede tatt inn i EØS-avtalen, angivelig fordi den eksisterende forskriften var «utdatert og har mistet sin relevans», ettersom den stammer fra før jernbanesektoren ble fullt ut liberalisert i EU.
Er det krav om å privatisere jernbanen?
Fjerde jernbanepakke stiller ikke krav om at staten skal gi fra seg eierskapet til jernbanens infrastruktur. Statseide togselskaper (som Vy og SJ) kan konkurrere på linje med private aktører.
Inntil videre er det konkurranse om og på sporet EU er opptatt av. Regjeringen har sagt at den foreløpig ikke har noen planer om å sette ut ansvaret for å forvalte jernbaneinfrastrukturen til private aktører.
Det er stor variasjon mellom land i EU/EØS hvordan man organiserer jernbanedriften. Mange store statseide selskaper (som Deutsche Bahn og franske SNCF) er deleiere i andre hel- og halvkommersielle selskaper som opererer i flere land.
EU og den norske regjeringen er opptatt av det de kaller «rettferdige vilkår for å utføre jernbanetjenester oppå infrastrukturen». I dette ligger at man skal «sørge for at det ikke foregår kryssubsidiering av offentlig kjøpt persontransport og andre former for transport, fordi det vil kunne forstyrre konkurransevilkårene i jernbanemarkedene».
EU-regelverket legger til rette for at man kan sette ut enkelte av infrastrukturforvalters tjenester til andre. På denne måten kan en formelt statseid virksomhet i praksis bli en slags hovedentreprenør for mange private aktører.
Kunne Storbritannia renasjonalisere jernbanen dersom landet fortsatt var med i EU?
Storbritannia har midlertidig renasjonalisert jernbanen etter mange konkurser og skandaler blant private aktører. De fleste nasjonaliseringene var bestemt før koronapandemien skapte ytterligere krise for jernbanen.
Jernbanepakka fra EU åpner for statsinngrep når det ikke fins andre interesserte operatører, men obligatorisk konkurranse er hovedregelen. Utenfor EU er ikke Storbritannia bundet opp av dette regelverket.
Storbritannia har gjort EU-direktivene til ‘skumringslover’ (sunset legislation) «for å gi mulighet for å utforme en nasjonal jernbanelovgivning og tillate fleksibilitet …», som det heter i det britiske samferdselsdepartementets oppsummering av høringsrunden om regeloppdatering for jernbanemarkedet. (Summary of responses to consultation on updating rail markets regulations, januar 2019.)
Videre slås det fast at «så snart Storbritannia forlater EU, har vi nødvendig fleksibilitet til å avvike fra EUs jernbanelovgivning der det er i Storbritannias interesse å gjøre det» (explanatory memorandum).
Denne friheten vil ikke Norge ha dersom Stortinget adopterer EUs fjerde jernbanepakke.
Blir det fritt frem for kommersielle aktører?
Det vil bli åpen tilgang til jernbanenettet. Slik har det nå vært innen godstrafikk i Norge i over ti år (etter innføring av Jernbanepakke II), uten at det har gitt noen målbar gevinst i transportmengde. Flere av de hel- og halvprivate aktørene på godssektoren går med store tap og trues av konkurs.
Når samme prinsippet innføres for persontransport, oppstår ny usikkerhet om tjenestens stabilitet ettersom togselskapet kan risikere konkurs og driftsopphør på kort varsel. Dette er blitt særlig aktualisert med bortfall av passasjergrunnlaget under koronapandemien.
Alle som ønsker å kjøre tog, kan få lov til det, men ikke uten betingelser:
- Man må ha lisens fra Statens jernbanetilsyn og felles sikkerhetssertifikat fra ERA (eller Statens jernbanetilsyn ved utelukkende nasjonal drift)
- Man må søke om ruteleier fra infrastrukturforvalter (Bane NOR) og inngå sportilgangsavtale
- Det må være tilstrekkelig kapasitet på sporet
- Den nye tjenesten må ikke forstyrre likevekten i en eksisterende avtale om offentlig tjeneste.
Det er imidlertid EU-kommisjonen som med sine gjennomføringsforordninger bestemmer kriteriene for hva som måtte forstyrre denne likevekten.
Jernbanebyrået ERA kan eventuelt overprøve vurderinger som blir gjort av de norske forvaltningsorganene.
Mesteparten av Vys trafikk og Flytogets tilbringertjeneste til og fra Oslo lufthavn er i dag omfattet av avtaler med staten om offentlig tjeneste. Slike ruter har prioritet på sporet.
Vil Samferdselsdepartementet fortsatt kunne ha ansvar for både NSB/Vy (operatør) og Bane NOR (infrastruktur)?
Enn så lenge godtar EU-regelverket at en infrastrukturforvalter og et trafikkselskap som begge eies av staten ikke utgjør en såkalt vertikalt integrert virksomhet, heller ikke når de forvaltes av samme departement. Samferdselsdepartementet vil fortsatt kunne ha eieransvar for både togselskapet Vy/NSB og Bane NOR, dvs. infrastrukturen.
Men, som departementet formulerer det: «Det ligger til rette i regelverket for at man kan velge – hvis det er et ønske nasjonalt – å sette ut enkelte av infrastrukturforvalters tjenester til andre.»
Samtidig blir Samferdselsdepartementets styringsmyndighet over Statens Jernbanetilsyn sterkt begrenset. Tilsynsmyndigheten som markedsovervåkingsorgan kan ikke instrueres, verken generelt eller i den enkelte sak. Enkeltvedtak tilsynsmyndigheten som markeds-overvåkingsorgan treffer, kan ikke påklages til eller omgjøres av overordnet myndighet.
I sitt høringssvar antyder SJT at departementet i sitt forslag bryter med EU-reglene om at tilsynet skal ha «enekompetanse» som markedsreguleringsorgan: «Statens jernbanetilsyn anser også at det fra et mer prinsipielt synspunkt er uheldig at Samferdselsdepartementet, gjennom jernbaneloven § 11a, forutsetningsvis er tillagt en rolle som markedsregulator. Departementet har gjennom sitt eierskap til NSB og Bane NOR, og indirekte kontroll over CargoNet, tilknytning til tre sentrale aktører på det norske jernbanenettet.»
Vil norsk jernbane bli isolert hvis vi sier nei til jernbanepakka?
Nei, det er ikke noe hold i en slik påstand, selv om Norge geografisk alltid har vært «isolert» i den forstand at vi ikke er et transittland. Norge og Sverige har hatt grensekryssende kjøring, uten bytte av lokførere og togmateriell, siden 1991. Norge og Sverige var de første landene i Europa som gjennomførte dette på et tidspunkt da ingen av de to landene var medlemmer av EU eller EØS.
EUs fjerde jernbanepakke handler ikke om grenseoverskridende kjøring. Dette ble det tilrettelagt for allerede i jernbanepakke 1, 2 og 3 som Norge implementerte i 1996, 2007 og 2009. Da fikk vi både et direktiv om grensekryssende godstog, om arbeidstid for lokførere ved grenseoverskridende kjøring og et direktiv om full liberalisering av grenseoverskridende persontrafikk.
Norge deltar i det transeuropeiske transportnettet (TEN-T) som delvis er innarbeidet i EØS-avtalen. Dette handler i hovedsak om å oppgradere den tekniske standarden på hovedveier, jernbanenett og flyplasser for å bli kvitt flaskehalser som hemmer grensekryssende transport og effektiv vareflyt.
EU har samarbeid om utvikling av infrastruktur også med naboland og tredjeland utenfor EU som offisiell politikk. Så seint som 9. november 2018 inngikk EU avtale med Armenia, Aserbadsjan, Hviterussland, Georgia, Moldova og Ukraina om prioriterte satsningsområder for infrastrukturutbygging.
EU-landet Finland inngikk en avtale i desember 2016 med Russland om grensekryssende togtrafikk, dvs. etter at fjerde jernbanepakke var vedtatt i EU. Denne åpner for person- og godstrafikk mellom Russland og hele EØS-området, men uten å åpne de respektive markedene.
I sin lov- og samtykkeproposisjon presiserer regjeringen at internasjonale avtaler som RIC («Regolamento Internazionale Carrozze») og RIV («Regolamento Internazionale Veicoli») fortsatt skal være gyldige i samsvar med vilkårene i tillatelsene som er gitt. RIC inneholder regler for gjensidig bruk av passasjervogner og reisegodsvogner i internasjonal trafikk, mens RIV inneholder tilsvarende regler for gjensidig bruk av godsvogner i internasjonal trafikk. Dersom en utenlandsk tillatelsesmyndighet har gitt en slik tillatelse, er den gyldig i Norge på de angitte vilkårene.
Norge er også bundet av Overenskomst om internasjonal jernbanetransport (COTIF) av 9. mai
1980 (Protokoll 1999). COTIF er et omfattende rammeverk som sikrer en mest mulig smidig jernbanetrafikk på tvers av grensene. Avtalen omfatter hele Europa, Midtøsten og Maghreb. Overenskomsten gjelder som norsk lov. Medlemsstatene forplikter seg til å kvitte seg med unødvendige prosedyrer og til å forenkle formaliteter og grensekontroller med høyest mulig grad av samsvarende regler.
En rekke internasjonale regler og avtaler sikrer den grensekryssende trafikken
Storbritannia er ute av EU og flere av de inkorporerte jernbanedirektivene og forordningene har fått status som «skumringslover» (sunset legislation). Dette betyr at de opphører å gjelde ved slutten av overgangsperioden. Den britiske regjeringen har allerede renasjonalisert de fleste jernbanestrekningene, i hvert fall midlertidig. I handels- og samarbeidsavtalen med EU følger britene COTIF-regelverket, men tilpasser seg EU-krav som er i samsvar med disse.
Storbritannia og Frankrike har siden 1986 og 2006 hatt egne avtaler seg imellom som regulerer ansvaret for jernbanesikkerheten for togene som passerer under Den engelske kanal. Togoperatørene har en konsesjon som gjelder fram til 2086. I juli har Nederland, Belgia, Storbritannia og Frankrike fornyet og forbedret avtalen, slik at kanaltoget blir enda mer effektivt enn da Storbritannia fortsatt var EU-medlem.
Verken EØS eller aksept av EUs fjerde jernbanepakke er forutsetninger for å utvikle et smidig transportsystem på tvers av grensene i Europa.
Er regjeringens forslag forenlig med EØS-avtalen?
Regjeringen vil ha jernbanepakkedirektivene og -forordningene inn i EØS-avtalen. Høringsnotatet legger samtidig opp til en myndighetsoverføring som er i strid med de bærende prinsippene i den samme EØS-avtalen. Samferdselsdepartementet beskriver bruddet som «en nyskaping i EØS-retten».
EØS er bygd på to separate søyler, EU-søylen og EFTA-søylen. Dette har i 25 år vært et bærende prinsipp som skal sikre EFTA-statenes suverenitet. I EØS-systemet er Norge og de andre EFTA-landa underlagt EFTA-organer som er motstykker til organene i EU-søylen. EFTA-domstolen tilsvarer f.eks. EU-domstolen og overvåkingsorganet ESA har EU-kommisjonens rolle.
Ved lignende myndighetsoverføringer til EU har man valgt den diskutable løsningen at EØS/EFTAs overvåkingsorgan er mellommann og den instans som norske myndigheter forholder seg til. Formelt sett er Norge dermed ikke direkte underlagt EUs organer.
I tilfellet ERA foreslår regjeringa at myndighetsoverføringen skjer direkte, uten mellomledd.
I en juridisk betenkning bestilt av Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund slår professor Christoffer Conrad Eriksen fast at:
«Myndighetsoverføring til EUs jernbanebyrå, Kommisjonen og EU-domstolen vil være et brudd med den særskilte beslutningsprosessen i EØS-avtalens to-pilarsystem.»
Dermed har man brutt den grunnleggende forutsetningen at EØS-avtalen som system skal være klart forskjellig fra et EU-medlemskap.
Sammen med Island og Liechtenstein vil den norske regjeringen lage en erklæring om at denne én-pilarløsningen «ikke skal ha noen presedensvirkning for fremtidige saker». En slik erklæring vil ikke ha annet enn reint symbolsk verdi om den ikke også blir undertegnet av EUs organer.
Åpner Grunnloven for denne myndighetsoverføringen?
En myndighetsoverføring av den typen Samferdselsdepartementet legger opp til med sitt lovforslag, har ingen dekning i Grunnlovens ordlyd. Grunnlovens unntaksbestemmelse for å avstå suverenitet (§ 115), forutsetter at Norge er medlem i den institusjonen som man overfører myndighet til «på et saklig begrenset område». Vedtak etter § 115 krever tre fjerdedels flertall.
Når regjeringen ønsker å bruke § 26.2 med den begrunnelse at myndighetsoverføringen til ERA er «lite inngripende», er dette i utgangspunktet søkt og smaker av politisk manøvrering for å få et vedtak i Stortinget med alminnelig flertallsvotering. Stortingets bruk av § 26.2 i EØS-saker er flere ganger blitt kritisert fra fagjuridisk hold.
I ovennevnte betenkning fra Christoffer Conrad Eriksen sier professoren med forvaltningsrett, statsrett og EU/EØS-rett som spesialfelt at den aktuelle myndighetsoverføringen til jernbanebyrået ERA klart er mer enn lite inngripende og derfor ikke kan avgjøres med henvisning til Grl. § 26.
Høyesterett kom 26. mars til motsatt konklusjon, i hovedsak begrunnet med at Stortingets langvarige bruk av en slik praksis har gitt den rettslig legitimitet. Høyesterett gikk ikke inn på spørsmålet om den valgte formen for myndighetsoverføring er i tråd med EØS-avtalens intensjon (se forrige spørsmål).
Hva kan skjer hvis Norge sier nei?
Mest sannsynlig ingenting. Framgangsmåten ved et veto er beskrevet i EØS-avtalens artikkel 102. EU-kommisjonen kan i løpet av seks måneder be om at EØS-komiteen vurderer andre måter å tilpasse regelverket på. Oppnås ikke enighet, kan EU kreve at den delen av EØS-avtalens vedlegg om transport som omhandler jernbane, settes ut av kraft.
I sitt svar på spørsmål fra Stortingets transportkomité om konsekvensene av et norsk veto, svarer departementet at det er avtalens vedlegg VIII om Transport som er «mest utsatt for suspensjon» dersom pakka ikke innlemmes i EØS-avtalen. Her blir det underslått at det i så fall bare er den delen av vedlegget som omhandler jernbane, som kan bli utsatt for suspensjon.
Det er vanskelig å se at EU vil ha noen interesse av å gjøre det, og det er heller ikke lett å se vesentlige konsekvenser for Norges del dersom EU likevel skulle bestemme seg for å gjøre det.
For øvrig anfører departementet at det blir «krevende» og tungvint for aktørene å forholde seg til flere søknadsprosesser og sertifikater dersom Norge sier nei. Samtidig innrømmes det at Statens jernbanetilsyn kan velge å legge ERAs vurderinger/kriterier til grunn, slik at «ekvivalente krav ikke behøver å dokumenteres flere ganger».
Dette er da også fastslått i ovennevnte artikkel 102. Ved uenighet i EØS-komiteen er alle parter, også EU, forpliktet til å finne løsninger som får EØS-avtalen til virke tilfredsstillende, «herunder muligheten for å konstatere at lovgivningen [dvs. i den aktuelle EFTA-staten] skal anses likeverdig» med EU sitt regelverk. I avtalene mellom EU og Sveits er dette et vanlig prinsipp, altså at sveitsisk lovgivning gjenspeiler EU sitt regelverk på utvalgte områder etter såkalte samsvarsvurderinger.
Sagt med andre ord er det fullt mulig for Norge å legge seg tett på EUs regelverk på de områdene vi vil og finner formålstjenlig, uten å gjøre regelverket til del av EØS-avtalen og uten at Norge underlegges EU-organer.
Sveits har for eksempel valgt å tilpasse seg de tekniske EU-standardene. Brexit-avtalen med Storbritannia viser at EU er innstilt på å finne smidige løsninger som sikrer handel og kommunikasjon, også når det gjelder jernbanetransport. Det er ingen grunn til at EU skulle behandle Norge annerledes.
Kan Norge ombestemme seg i ettertid?
Vetoretten (reservasjonsretten) gjelder i forkant, ikke i ettertid. Det betyr at Norge ikke kan ombestemme seg når et direktiv først er tatt inn i EØS-avtalen.
Derfor kan ikke neste Storting bestemme at det vil gjeninnføre direktetildeling uten anbudskonkurranse som hovedregel, ettersom det vil være i strid med direktivbestemmelsen i EØS-avtalen som også er norsk lov.
Riktignok gir EØS-avtalens artikkel 97 en teoretisk åpning for nasjonale lovendringer på områder som allerede er omfattet og bundet av avtalen, men noe slikt er aldri utprøvd i praksis. I alle tilfeller forutsetter dette at også EU aksepterer endringene gjennom et enstemmig vedtak i EØS-komiteen (se forrige spørsmål).
Konklusjonen er at det blir svært vanskelig å reversere EU-regelverket på norsk jernbane i ettertid, uten å si opp EØS-avtalen i sin helhet.
Hvilke direktiver og forordninger består pakken av?
EUs fjerde jernbanepakke bestod opprinnelig av seks direktiver og forordninger. En av forordningene er ikke lenger virksom. Direktivene kan innarbeides i nasjonale lover og forskrifter, mens forordningene må tas ordrett inn i nasjonal rett:
- Nytt direktiv om jernbanesikkerhet. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal EUs jernbanebyrå (ERA) utstede felles sikkerhetssertifikat. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
- Nytt direktiv om samtrafikkevnen i EU. Senest 16. juni 2019 skal medlemsstatene ha gjennomført direktivet, og fra samme dato skal ERA utstede godkjenninger av togmateriell. Det er mulig å forlenge denne fristen med ett år.
- Forordning om EUs jernbanebyrå, ERA. Forordningen er trådt i kraft i EU, og ERA skal utføre sine nye oppgaver fra senest 16. juni 2019.
- Direktiv om åpning av markedet for innenlands persontogtransport og forvaltning av jernbaneinfrastrukturen. Direktivet skal være gjennomført innen 25. desember 2018, men bestemmelsene om fri tilgang til jernbanen for persontogselskaper skal gjelde med virkning for ruteplaneperioden som begynner 14. desember 2020.
- Forordning om åpning av markedet for innenlands persontogtransport. Forordningen trådte i kraft 24. desember 2017, og nye krav til avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport vil gjelde fra 3. desember 2019. Avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport kan direktetildeles frem til 24. desember 2023, med en varighet på inntil ti år. Senest fra 25. desember 2023 må avtaler om offentlig kjøp av persontogtransport tildeles etter konkurranse.
- Forordning om oppheving av felles regler for standardisering av jernbaneforetaks regnskaper. Departementet mener at denne ikke har reell betydning for Norge fordi den er foreldet. Forordningen ga mulighet for å kompensere jernbaneselskaper for pensjonsforpliktelser før utgangen av 2017. Den er ikke lenger i kraft. Forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen gjennom såkalt hurtigprosedyre og gjennomført i norsk rett, slik at den norske forskriften nå er opphevet.
I tillegg foreslår regjeringen å innlemme omkring 20 såkalte gjennomføringsforordninger som allerede er vedtatt i EU i EØS-avtalen.
Regjeringen har en egen spørsmål-og-svar-side om fjerde jernbanepakke. Samferdselsdepartementets svar på sine egne spørsmål er dessverre i stor grad misvisende og dels feilaktige. Flere vesentlige spørsmål er også utelatt. Disse har vi lagt til her i vårt eget «oppslagsverk» om EUs fjerde jernbanepakke. Teksten er oppdatert med ujevne mellomrom siden 2018.
Stort bilde i toppen: Jernbanestasjon Oslo S (Eivind Formoe)
