EUs energibyrå er suverenitetsavståelse

EUs tredje energimarkedspakke består av flere regelverk, og det er særlig forordningen om energibyrået (ACER-forordningen 713/2009) sammen med elmarkedsdirektivet (direktiv 2009/72) som utløser spørsmålet om suverenitetsavståelse. Striden står om Stortinget skal behandle saken med alminnelig flertall etter Grunnlovens § 26, slik regjeringen ønsker, eller følge Grunnlovens § 115 med krav om tre fjerdedels flertall.

• § 115 (tidligere § 93) hjemler suverenitetsavståelse på et begrenset område til en organisasjon Norge er tilsluttet. Vedtaket må gjøres med tre fjerdedels flertall. Bestemmelsen er benyttet to ganger, ved behandlingen av EØS-avtalen i 1992 og tilknytningen til EUs finanstilsyn i 2016.

• § 26 om godkjenning av traktater med alminnelig flertall. Bestemmelsen er benyttet i flere EØS-saker med begrunnelsen av suverenitetsavståelsen er «lite inngripende». Dette begrepet fremgår ikke i Grunnlovens ordlyd og praksisen er omstridt.

Regjeringens påstand: Ingen myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand

Konstruksjonen i EØS er at overvåkingsorganet ESA formelt skal gjøre vedtak på vegne av EUs energibyrå. ESAs vedtak skal rette seg til en nyopprettet Reguleringsmyndighet for energi i Norge (RME). RME er utskilt fra NVE og uavhengig av nasjonale myndigheter. RME skal følge vedtakene fra ESA.

Regjeringen mener det ikke foreligger noen direkte myndighetsoverføring eller suverenitetsavståelse. Man baserer seg på en uttalelse fra Lovavdelingen 25. april 2016 der det blant annet heter at:

«Tilpasningsteksten innebærer at vedtak fattet av ESA, i situasjoner der ACER har kompetanse til å fatte vedtak på EU-siden, kun vil være rettet mot statlige myndigheter. Det vil si at vedtakene ikke vil ha noen direkte internrettslig virkning, noe som videre betyr at det ikke foreligger en myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand. Det er etter dette ikke nødvendig å gå inn på vurderingen av om myndighetsoverføringen er «lite inngripende».»

En kjede av kopivedtak fra EU-byrået

ACER har ikke bare en rådgivende rolle eller bidrar til utviklingen av nytt regelverk på energiområdet. Energibyrået har også håndhevings- og vedtaksmyndighet. ACER gjør vedtak med kvalifisert flertall.  

• Forordningens artikkel 7 gir ACER myndighet til å treffe vedtak om såkalte tekniske spørsmål. Slik vil byrået bestemme reglene for flyt av strøm gjennom overføringskablene.

• Artikkel 8 gir ACER myndighet til å avgjøre saker der det er uenighet mellom de nasjonale organene, eller byrået mener det er manglende tilgang til overføringskabler eller rør over landegrensene. Satt på spissen er det ACER som kan avgjøre hvem som skal betale hva i et samarbeidsprosjekt mellom to eller flere land.

For Norge er det overvåkingsorganet ESA som skal gjøre det formelle vedtaket. Det er imidlertid en uttrykt forutsetning at ESAs vedtak skal følge det utkastet til vedtak som ACER lager, altså et kopivedtak.

Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen – begge professorer ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen – kommenterer situasjonen der det er uenighet mellom de nasjonale myndighetene slik (Klassekampen 05.01.18):

«Her er den mildt sagt pragmatiske løsningen at Acer fatter et vedtak som binder reguleringsmyndighetene i EU, mens Esa samtidig fatter et forutsetningsvis likelydende vedtak som binder norske myndigheter. At vedtakene i realiteten skal treffes av Acer, reflekteres også i en rekke EØS-tilpasninger til saksbehandlings-reglene som i praksis reduserer Esa til en mellommann som formidler kontakt mellom norske reguleringsmyndigheter og Acer.»

Jusprofessor: – Lovavdelingens forutsetning kan ikke være riktig

Eivind Smith – professor ved Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo – mener at ESAs vedtak får direkte konsekvenser for norsk rett. I et intervju sier han det slik (Klassekampen 29.01.18):

– Det er jo nettopp tale om vedtak som får direkte verknad i nasjonal rett i Noreg og som grip inn i den råderetten over forvaltningsapparatet som Grunnlova legg til den lovgjevande makta.

Smith sier videre:

– Den nye Reguleringsstyresmakten for energi (RME) skal vere uavhengig av politisk styring på eit vis som ikkje gjeld for noko anna uavhengig organ i forvaltninga.

– I ein slik situasjon kan ikkje lovavdelinga si føresetnad om at det berre er vedtak frå EU- og EØS-systemet som gjeld private som kan seiast å ha internrettsleg verknad, medan vedtak som gjeld det offentlege ikkje har direkte internrettsleg verknad, vere riktig.

Vedtakene er ikke rettet til et norsk, statlig organ

ESAs vedtak skal som nevnt rettes til en uavhengig enhet i NVE, kalt Reguleringsmyndigheten for energi (RME). RMEs uavhengighet skal nedfelles i en egen bestemmelse i energiloven (§ 2-3), som gjør det klart at RME ikke skal kunne instrueres av politiske myndigheter. RME skal også få egne budsjettildelinger.

Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen mener ESA dermed overtar regjeringens kontroll av den delen av norsk energiforvaltning som tilfaller RME (Klassekampen 05.01.18): 

«Bindingsvirkningen av Esas vedtak vil dessuten fremgå av EØS-regelverk som vil bli gjort til en del av intern norsk rett. Norske politiske myndigheter vil ikke kunne gripe inn mot intern effektuering av et uønsket kopivedtak fra Esa uten å bryte norsk lov. Og om RME nøler, kan trolig private aktører fremtvinge effektueringen ved å anføre for norske domstoler at norsk lov pålegger RME å iverksette Esas vedtak.»

Holmøyvik og Haukeland Fredriksen fastslår deretter:

«Da tilsier både ordlyden i grunnlovens § 115 så vel som Stortingets egen praksis at Norges tilknytning til Acer må skje med tre fjerdedels flertall i Stortinget.»

Peter Ørebech – professor i rettsvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet – påpeker også at Reguleringsmyndigheten skal motta verken juridiske vedtak eller politiske signaler fra Norge. Han mener det betyr at RME ikke er et norsk statlig organ (manus til artikkel i Lov og Rett, foreløpig ikke publisert):

«Oppsummerende vil jeg si at RME, som er den nye norske kraftregulator vil etter at ACER er gjennomført i Norge ikke være et norsk statlig organ: Direktiv 2009/72 krever som vist at RME skal «være fuldt uafhængige af alle andre offentlige og private interesser» (fortalen pkt. 34). Statlige organ er underlagt politisk styring og kontroll, det er ikke RME.»

Stort bilde i toppen: Kraftlinjer. (CC 0)