Til høsten blåser det opp til storm rundt den utsatte jernbanepakka.
Regjeringa planla å hastebehandle spørsmålet om norsk tilslutning til EUs fjerde jernbanepakke før sommerferien. Planen ble forpurret i siste liten; Stortingets transportkomité vil ha utsettelse til oktober.
Like før statsråd Knut Arild Hareide la fram lov-og samtykkeproposisjonen om jernbanepakka 7. mai, kom en juridisk betenkning fra professor Christoffer Conrad Eriksen som sådde alvorlig tvil rundt regjeringas begrunnelser og forslag til behandlingsmåte.
Etter en høring 18. mai fikk Stortingets transport- og kommunikasjonskomité store betenkeligheter. Komiteen lyttet interessert til innspillene fra de to jernbaneforbunda, fra Nei til EU, Statens jernbanetilsyn og andre. Flytoget kom med et separat innspill med bønn om at jernbanepakka utsettes. I forlengelsen av høringen fikk komiteen en egen redegjørelse fra Christoffer Conrad Eriksen.
Etterlyser uttalelse fra Lovavdelingen
Komiteens flertall stilte samferdselsministeren en rekke spørsmål og fant grunn til å etterlyse en egen uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet om forholdet til Grunnloven og EØS-avtalen. I motsetning til hva som er vanlig, forelå ingen slik uttalelse sammen med proposisjonen. Samferdselsminister Hareide har etter press fra komiteen bedt Lovavdelingen om en uttalelse – en uttalelse som han imidlertid «ikke har grunn til å tro vil legge andre vurderinger til grunn enn de som ligger i proposisjonen» (Stortingets spørretime 27. mai).
På spørsmål fra komiteen om hva statsråden mener vil bli konsekvensene om Norge ikke innfører jernbanepakka, evner Hareide ikke å peke på andre vesentlige negative konsekvenser enn muligheten for mer byråkrati. I sitt svar antyder han også at et mulig mottiltak fra EU ved et norsk veto kan være å sette hele EØS-avtalens vedlegg XIII om transport ut av kraft. Det er uriktig. Dersom EU mot formodning skulle suspendere deler av EØS-avtalen som mottiltak, så vil dette bare gjelde på det spesifikke området, ikke for transportsektoren generelt.
Statsråden ber altså om en juridisk vurdering samtidig som han forskutterer konklusjonen. Han forventer åpenbart at Lovavdelinga vil anstrenge seg til det ytterste for å forsvare sine prestisjetunge teser om hva som er «sikker konstitusjonell praksis» når det gjelder mer eller mindre inngripende overføring av myndighet.
Vurderinga fra Lovavdelinga er ventet om kort tid, men da har Stortinget tatt ferie. Følgelig er stortingsbehandlinga utsatt og berammet til oktober. Hareide må belage seg på en stormfull høst med orkan i kastene.
Kort innføring i hva jernbanestriden står om
De fleste har fått med seg at jernbanepakka fra EU handler om obligatorisk og irreversibel konkurranseutsetting av persontrafikken og at EUs jernbanebyrå og EU-domstolen kan «parkere» Statens jernbanetilsyn hvis og når det oppstår uenighet om sikkerhetsvurderinger.
Det kan være vanskeligere å henge med i svingene når det gjelder de juridiske sidene som handler om Grunnloven og forståelsen av EØS-avtalen. Men det er disse som er avgjørende for om Stortinget vil eller kan vedta «pakka» slik den er servert.
For å gjøre en lang historie kort: Stortinget kan ikke vedta forslaget fra regjeringa uten å bryte Grunnloven. Verken Grunnlovens § 26 (annet ledd) eller § 115 kan brukes i denne saken.
La oss se nærmere på hvorfor.
I motsetning til Samferdselsdepartementet mener professor Christoffer Conrad Eriksen at den foreslåtte myndighetsoverføringen til EUs jernbanebyrå ERA er «mer enn lite inngripende», og derfor ikke kan behandles etter Grunnlovens § 26. Denne paragrafen krever bare alminnelig flertall for «traktatar om særleg viktige saker», i motsetning til § 115 som fordrer at ¾ av stortingsrepresentantene sier ja ved overføring av «råderett» til «ein internasjonal samskipnad som Noreg er tilslutta». § 26 sier strengt tatt ingenting om direkte overføring av myndighet, men har i en årrekke vært regjeringers foretrukne valg som «lettvintparagrafen», begrunnet med det notoriske og svært skjønnsmessige argumentet om «lite inngripende».
Slik Stortinget er sammensatt, ville regjeringa ikke klare å samle det nødvendige flertallet etter § 115, som er den naturlige grunnlovsbestemmelsen å bruke når Norge skal overføre myndighet «på et saklig begrenset område» – som for eksempel jernbane. Konsekvensen av å legge § 115 til grunn ville i dag være et norsk veto mot jernbanepakka, slik EØS-avtalen gir anledning til. Det er dette regjeringa for enhver pris vil unngå.
Konstitusjonell slalåm
Heng med videre, selv om det blir litt komplisert. Teoretisk kan et flertall i Stortinget likevel kreve at § 115 og ikke § 26 skal benyttes. Samferdselsministerens eget parti, KrF, har tidligere vært opptatt av at dette er en riktig framgangsmåte, slik partiet nylig mente i sakene om Finanstilsynet og Acer.
Men så enkelt er det ikke i dette tilfellet, selv om det skulle la seg gjøre å samle et flertall av representantene omkring kravet. Dette fordi – hold fast – regjeringa har gjort valget umulig. Den velger nemlig å kjøre slalåm rundt både Grunnloven og EØS-avtalen. Lov- og samtykkeproposisjonen omgår nemlig kjørereglene i EØS ved at departementet foreslår å vrake det såkalte to-pilarsystemet og overgi myndighet direkte til jernbanebyrået og EU-domstolen. Dette er i strid med den etter hvert «normale» metoden hvor myndigheten overføres indirekte, dvs. via EFTA-organene i EØS-systemet.
Konsekvensen er ikke bare at dette «vil være et brudd med den særskilte beslutningsprosessen i EØS-avtalens to-pilarsystem», slik professor Eriksen påpeker, men også at Stortinget ikke kan godkjenne proposisjonen slik den foreligger og samtidig etterleve Grunnloven. Dette fordi § 115 bare tillater myndighetsoverføring til internasjonale organer hvor Norge er medlem. Og Norge er som kjent ikke medlem av EU eller EU-byråene (vi har ikke stemmerett). Dermed kan ingen av de aktuelle Grunnlovsparagrafene brukes.
Ingen respekt for EØS-avtalen
Hvis du nå har mistet tråden, skal vi prøve å nøste. Norge er medlem av EFTA, som administrerer EØS-avtalen på vegne av de tre EFTA-statene som er med i EØS. Modellen er bygd sånn nettopp fordi Norge, Island og Liechtenstein verken kan eller vil overføre myndighet til EUs organer. Derfor må disse landa, hver for seg og samlet, selv gå med på at nye EU-direktiver blir innlemmet i EØS-avtalen og det er EFTA sitt EØS-tilsyn og EFTAs egen domstol som håndhever bestemmelsene.
Motstandere av EØS vil nok hevde at EU fjernstyrer EFTA/EØS-organene når EU-direktiver først er innført. Like fullt er dette suverenitetsvernet i EØS-avtalen et viktig prinsipp å forsvare. I motsetning til EU-land som f.eks. Frankrike eller Italia, har de tre smårollingene i EFTA mulighet til å trekke i nødbremsen, hver for seg eller alle tre – nettopp den nødbremsen som kan og må brukes for å stanse innføring av EUs fjerde jernbanepakke i Norge.
Reint juridisk kan det argumenteres med at en endret lov- og samtykkeproposisjon som legger opp til myndighetsoverføring på jernbanesektoren til EFTAs organer ville være i pakt med Grunnloven siden Norge er EFTA-medlem. Saken kunne da behandles etter Grunnlovens § 115. Men proposisjonen fra samferdselsminister Hareide argumenterer for at det er riktig å neglisjere EFTA i dette tilfellet. Paradokset er at ei regjering som sier den vil hegne om EØS-avtalen, velger å bryte med de grunnleggende prinsippene for den samme EØS-avtalen.
Konklusjonen? Stortinget må avvise å behandle lov- og samtykkeproposisjonen slik den foreligger. Enten får regjeringa glemme hele «pakka», eller den må utarbeide en ny proposisjon som respekterer Grunnloven og EØS-avtalen.
Stort bilde i toppen: Samferdselsminister Knut Arild Hareide (KrF). Foto: Torbjørn Tandberg. (BY)
