Myndighetsoverføringen i Energipakke 4

Peter Ørebech, som er professor i rettsvitenskap ved Norges arktiske universitet, Tromsø, har på oppdrag fra Nei til EU skrevet en betenkning om den økte myndigheten som EUs energibyrå  ACER får gjennom Energipakke 4. Betenkningen undersøker også hvordan vedtak, regelverk og plandokumenter fra EU kan virke inn på regulering og utbygging av utenlandskabler fra Norge. Ørebech vurderer også hvorvidt Energipakke 4 kan vedtas av Stortinget med bare alminnelig flertall i forhold til Grunnlovens bestemmelser. Nedenfor gjengis betekningens sammenfatning (uten noter, for referansene vises det til betenkningen). 

Sammenfatning

1) Denne analyse tar for seg tre hovedspørsmål. For det første undersøkelse av EU-kommisjonens og ACER med underliggende organers vedtakskompetanse og de facto styringsmuligheter i de reviderte direktiver og forordninger i Energipakke 4 (Kapittel II). For det annet spørsmål om hvem som har kompetanse til regulering av grensekryssende kabelforbindelser fra Norge iht. Energipakke 4. For det tredje, om EU-reglene åpner for myndighetsoverføring som krever bruk av Grl § 115 evt. § 121.

Kapittel II

2) Det gjelder her å få en velbegrunnet oppfatning av kompetansefordelingen mht, beslutninger i energisegmentet, særlig mht kompetansen til EU-organ slik som ACER og EU-kommisjonen, herunder RME. Denne gjelder for bevillinger og konsesjoner for utbygging av fossefall, vindturbiner, overføringsnett – herunder utenlandskabler. EUs mål er full harmonisering av energiregelverket i EU, dvs at energi blir en av fellespolitikkene til EU, dvs. et felt med EU enekompetanse. MS (medlemsstat, red.anm.) har kun kompetanse der EU-retten delegerer dette til nasjonalstatene. Energipakke 4 viser at EU har kommet langt i retning av å etablere egen tilnærmet eksklusiv lovgivningskompetanse innen energiretten.

3) Målsettingen om full harmonisering av regler som styrer energisektoren omtales foreløpig som «det mindstemål af harmonisering, som er nødvendigt for at nå målet med dette direktiv»,  men også som å «nå den nødvendige grad af harmonisering.»  Kommisjonen har tydeligvis innsett at full harmonisering ikke kan tas i ett jafs. Den harmoniserte ordningen innføres derfor etappevis: «En vis harmonisering er derfor nødvendig for at undgå forvridning af samhandelen».  

4) ACER stiller en ytre ramme ”til rådighed” ved Kommisjonsforordninger og instrukser, inden for hvilken de regulerende myndigheder kan delta og samarbejde. Med ”de regulerende myndigheder” menes RME i de enkelte MS og ikke MS selv. Dvs. At MS er satt helt ut av spill på alle de områder som omfattes av ACER, RME og Kommisjonens/ESA kompetanse. 

Kapittel III

5) Utenlandskabler har fått en særlig oppmerksomhet fordi jo større krafteksport jo høyere strømpriser i Norge. NorthConnect som utløste mye debatt i forbindelse med Energipakke 3 er ikke skrinlagt, kun lagt i ro av eierne.  Dessuten pekes det på faren for utflagging av industri som følger norsk strøm til utlandet der arbeidslønningene er lave.

6) Som jeg har vist i betenkningen gjelder at de evt. detaljer som MS kan utpensle innen rammen av Energipakke 3 & 4, er helt mikroskopiske. Dette gjelder i fremtidige utenlandskabler men også konsesjonsystemet for bygging av overføringslinjer og utbygging av kraftstasjoner. Selve utenlandskabelen er ikke mye tess om det ikke også sørges for kraftproduksjon i Norge og tilstrekkelig med overføringslinjer.  EU-rettens gjennomgående vurdering av lovligheten av nasjonale tiltak verderes ut i fra de virkninger disse har på EUs grunnprinsipper – dvs. om de strider i mot disse. Den alminnelige oppfatning er at dette berører kun kabelene. Dette er neppe korrekt. De små rester av lovgivningsmakt for Norge utenfor RME-kompetansen rokker ikke ved grunnfjellet i den neo-liberalistiske modellen som EU urokkelig står plantet i.

7) MS kan formelt sett opprettholde nasjonale konsesjonsordninger for utbygging av fossekraft, overføringslinjer og kabler. Nasjonal rett må imidlertid ligge innenfor ACER-og EU-kommisjonens retningslinjer. Men dette er ikke alt, MS kompetansen er direkte underlagt EU-rettens grunnleggende prinsipper – herunder de 4 friheter; jf. ”forudsat at disse foranstaltninger er forenelige med EU-retten»  Det har lenge vært stilt spørsmålstegn ved om norsk energilovgivning oppfyller EU-rettens krav. Nå som det foreligger endringsforslag til energiloven paragraf 4–2,  om at kun statlig norsk selskap kan eie og drive kabler ut av Norge vil kritikken nok øke: Kritikken var sterk også mht. norsk subsidiepolitikk og markedsregulering ellers som stridende mot de 4 friheter. 

8) Iht Forordning (EU) 2018/1999 er det EUs politiske målsettinger som skal oppfylles. Det gjelder også for Norge og det gjelder uansett om disse målsettinger strider mot Norges energipolitiske mål. Dette betyr at vannfallrettighetsloven av 14 desember 1917 nr.16 § 1 må oppheves eller i det minste sterkt omskrives.

9) Ved å gå med på EUs Energipakke 4 slutter Norge seg til planene om at utvekslingkapasiteten skal utgjøre minst 15 % av landets produksjonskapasitet. Dette vil gi et press i retning av etableringen av flere utenlandskabler over de neste 10 år. Selv om Norge hevder at vi styrer dette via vår konsesjonslovgivning så er dette en sannhet med modifikasjoner. Det er ikke Norge alene som bestemmer over utenlandskablene. Dette skal skje ”i tæt samarbejde med de berørte medlemsstater”.  

10) Videre gjelder at Norge ikke kan styre dette på måter som strider mot EU-rettslige grunnprinsipper, f.eks. forbudet mot eksporthindringer (EØS artikkel 12) og forbudet mot diskriminering pga.  nasjonalitet (EØS artikkel 4).

11) Regjering har svært beskjedne ambisjoner når det gjelder kavet om eksklusiv beslutningskompetanse ved grensekryssende kabler for elektrisitet: I stedet for å kreve en Felleserklæring med garantier for det noen opposisjonspolitikere har kalt «absolutte krav» som inkorporeres i EØS-avtalen ender regjeringen opp med noe vage ytringer om det «videre arbeid for tilrettelegging for grensekryssende krafthandel»: Jf. at «Regjeringen arbeider for å sikre norske aktører innflytelse i utarbeidelsen og gjennomføringen av slike regler (sic!)».  Opposisjonene er ikke mye berde, jf. Espen Barth Eide som – i stedet for å kreve EU-garantier i en Fellesereklæring, vil han ha gjennomslag for APs standpunkter om norsk eksklusiv bestemmelsesrett om utenlandskablene ”i forhandlingane i stortingskomiteen” (sic!).   

12) Det var ventet at pakke 4 skulle bringe nye store skritt i retning av mer EU-rettslig autonomi og samordnet styre av energisektoren sett i forhold til pakke 3. Det er ikke tilfelle. De store endringer skjedde med pakke 3, noe regjeringen også legger til grunn: ”I vurderingen av hvilke oppgaver som må legges til RME har departementet lagt til grunn kravene i tredje energimarkedspakke og føringene fra Stortingets behandling våren 2018”.  Dette fremkommer også ved at mange av forordningene og direktivene viser til at det kun dreier seg om en ”omarbejdning”, altså justeringer. Se f,eks. Tabell 1 som sammenligner regelverket fra EØS-avtalens spede begynnelse og til 2020.

Kapittel IV

13) Det grunnleggende spørsmål er hvilke saksbehandlingsregler skal Stortinget følge mht. den løpende tilpasning til EU-retten? Kan regjeringn gang på gang smyge seg unna § 115 for så å lose alle suverenitetsavståelser inn under grl. § 26? For at § 115 skal komme til anvendelse må en rekke kumulative vilkår være oppfylt:

14) Beføyelsesovergangen må ikke være ”lite inngripende”. Er den det henhører Stortingets avgjørelse iht. en viss tids praksis under grl. § 26. Vi merker oss at det ikke er kodifisert noe skille mellom «mye» eller «lite inngripende». Den rettslige situasjon i 1962 var da at Norge ved en rent folkerettslig avtale – skulle følge reglene i § 26. Ved overnasjonale avtaler følges § 93 så fremt og så langt de kumulative vilkår er oppfylt. Disse vilkår angir den øverste rekkevidde for § 115. Kommer en over den «øvre grense» for bruk av § 93 (§ 115) paragrafens saklige virkekrets, da må en falle tilbake på grl. § 121, jf. f.eks. grl. § 1. Eller sagt på en annen måte; det var ikke Stortingets mening at § 115 skulle erstatte § 121. Som vist har det gått annerledes. Jeg har reist noen spørsmål om den «løsningen» som er valgt: Som jeg svarer kort på her:

15) Er «lite inngripende» en rettsregel?   Stortinget har med sin «bit-for-bit» strategi havnet i en selvoppfyllende profeti. Det folkets høyeste representanter sier at er «lite inngripende» er per definisjon også «lite inngripende». Men herfra er det et langt steg til utviklingen av en konstitusjonell sedvanerett. Begrepet er i beste fall hva som rettssteorien har kalt deklamatoriske bestemmelser; «Hvem som helst kan putte hva som helst i dem, og vakre talemåter alene skaper ingen virkelige rettsfunksjoner».  Dette er tilfellet for «lite inngripende». Alle påstander om konstitusjonell sedvane eller –rett mangler ethvert rimelig grunnlag. 

16) Hvordan skal en måle om overgang av beføyelser er «lite inngripende»? I dette grunnleggende spørsmål er jeg kommet til at gode rettspolitiske hensyn tilsier at det eneste mulige er en vurdering av akkumulerte myndighetsovergang; selv om dette har skjedd etappevis, altså summen av alle beføyelser i energi saker inntil et visst tidspunkt. Dvs. det EU har oppnådd i kraft av Energipakke 2,3 og 4. Det er dette som må være skjønnstema–  

17) I fortsettelsen har jeg lagt til grunn at det kun er den akkumulerte overgang av beføyelser som teller. Dette kan utelukkende vurderes ved «Veis ende», Altså hvilke beføyelse hadde EU og Norge ved EØS-avtalens inngåelse (1992), og hvordan ser situasjonen nå ut i 2020?

18) Regjeringen har gjentatte ganger utesket Justisdepartementets lovavdeling om sitt standpunkt til overgang av beføyelser til EU. Hva er problemet med Lovavdelingens uttalelse? Mitt hovedinntrykk at Lovavdelingen er for vag i flere av sine analyser fordi beskrivelsen av faktum, noe som er kjernepunktet i all rettslig analyse, er mangelfull. Mitt grunnleggende ankepunkt er at Lovavdelingen konkluderer uten å ha tatt utviklingen der NVE var tiltenkt de administrative oppgaver som nå, men som i stedet ender opp med det ustyrlige organ RME som verken skal lystre norsk lov eller instrukser, men utelukkende ta signaler fra EU. Før en kjenner de faktiske omstendigheter og ikke minst hva som er formålet med den omstridte ordning, kan en ikke godt konkludere i rettsanvendelsen. 

19) Hvordan ser den ordningen ut som er innført? Er Norge «herre over det siste, avgjørende skritt som er nødvendig for å skape nye forpliktelser for landets borgere»? Mitt svar er nei, jf. professor Graver.  De to helt sentrale organer i energipolitikken er Kommissionen og agenturet som arbeider tett sammen i forbindelse med gjennomførelsen av energiforordningen og hører det europeiske nett afvtransmissionssystemoperatører for elektricitet. Det er videre klart at ACER med sine RME-satellitter i hver MS ikke kan instrueres fra nasjonalt hold, samtidig som de kan treffe vedtak internt med virkning for private i Norge. 

20) Lovavdelingen er en gren av den utøvende makt. Det er et organ for Kongen. Den har ingen fristilt posisjon. Det kan instrueres på samme måte som Olje- og energidepartementet (OED) instruerer NVE eller Oljedirektoratet (OD). Lovavdelingen er med andre ord ikke fristilt slik som den nye Reguleringsmyndigheten for Energi (RME), er. Siden mange har pekt på Lovavdelingens uttalelse som om den var en uavhengig analyse av ACERs forhold til grunnloven, må dette nødvendigvis nevnes. Derfor: uttalelsen fra Lovavdelingen er ikke noe annet eller mer enn en hvilken som helst prosessfullmektigs fremstilling av sin klients syn på tolkning, fakta og rettsanvendelse.

21) Når det gjelder skillet mellom overnasjonal- og mellomfolkelig rett har vurderingen gått på, som også Lovavdelingen påpeker; «at det er en avgjørende forskjell på å være herre over det siste, avgjørende skritt som er nødvendig for å skape nye forpliktelser for landets borgere, og å gi slipp på denne «kontrollmuligheten». Derfor; blir spørsmålet om Norge er herre over dette siste ledd i beslutningskjeden som til syvende og sist adresserer seg til norske private aktører?

22) Ved klassifiseringen er det avgjørende om RME er et organ for EU og ikke et organ for Norge. Norge har kun plikter i forhold til organet – vi må huse og finansiere det (også ACER) – men ingen rettigheter. Organet er fristilt fra norske offentlige og private interesser. Organet vil i sine vedtak som rammer private norske aktører, aldri komme til å gjøre noe annet enn det EU dikterer via ESA. Dvs. at Norge ved «den valgte konstruksjon» derved har gitt slipp på «kontrollmuligheten» og er således ikke lengre «herre» i eget hus.

23) Grunnloven § 115 stiller en rekke kumulative krav som må være oppfylt for at denne paragraf skal komme til anvendelse i en sak som gjelder suverenitetsavgivelse. Kravet her er at det er den organisasjon som «Norge er tilsluttet eller slutter seg til»,

24) Jeg tolker dette slik at det organet som innmeldelsen her gjelder dvs. EU, er det organ som de facto har overtatt de norske «beføyelsene» som nevnt i § 115.  Eller sagt på en annen måte, dersom disse «beføyelser» gjennom en internasjonal avtale gjelder EU, oppfyller det ikke kravene i § 115 å melde seg inn i et annet organ, in casu ESA.

25) Kravet om at overlatte beføyelser gjelder «et saklig begrenset område» Det er kun når myndighetsovergangen er helt fasttømret og ikke flytende (dynamisk), at området kan sies å være et «saklig begrenset område». For at det skal være tilfelle må det gjelde at EU-kompetansen ligger fast og ikke kan utvides av EU alene uten etter en ny folkerettslig avtale med Norge. Dvs. at en avtale som på papiret er statisk har i praksis blitt dynamisk. Nye forordninger og direktiver vedtas av EØS-komiteen og i Norge på «autopilot», jf. EØS artikkel 2; om avtalens saklige innhold, «... med «avtale» [menes] avtalens hoveddel, dens protokoller og vedlegg samt de rettsakter som er omhandlet i dem» (uth.her). jf. også EØS artikkel 118. Det samme følger av EØS artikkel 6 for EU-domstolens prejudikater.

26) Kan Regjering og Storting omgå Grunnlovens bud ved formalistiske og organisatoriske konstruksjoner som skjuler suverenitetstap? Eller er det realiteten som avgjør? Er det kanskje slik at norsk retts ulovfestede «omgåelsesnorm»  og «gjennomskjæringsregel» - som stiller spørsmålstegn ved gyldigheten av juridiske konstruksjoner, må legges til grunn? 

27) Når oppstår grunnlovsstrid? Professor Andenæs skriver at suverenitetsavgivelse er lovlig, men det forutsetter at avgivelsen skjer i et «samarbeid mellom likestilte stater i felles interesse» og de kontraherende parter må sammen etablere et felles internasjonalt organ i full gjensidighet. Ifølge Andenæs er det grunnlovsstridig myndighetsoverføring «selv om den formelle suverenitet var respektert».  Ved medlemskap i ACER har ESA og RME blitt et organ for EU og ikke for Norge, som gjennom sin praksis følger en 1-pilar-løsning i strid med Grl. § 1. 
Regjeringen har således satt Norge i en situasjon der vi har forpliktet oss til raskt og uten slingringsmonn å kopiere og gjennomføre nye EU-forordninger og direktiver, et forhold som professor Andenæs omtaler som «lydrikeforhold» , i strid med Grunnloven § 1.

• Last ned Ørebechs betenkning EUs Energibyrås Energipakke 3 & 4 og Kongeriket Norges Grunnlov (pdf)