Uvisst om utvidelse av unionen

Siden Kroatia ble EU-medlem i 2013 har det vært stillstand i prosessene om nye medlemsland. Tyrkia søkte om EU-medlemskap allerede i 1999. EU har forhandlet med 

Montenegro om medlemskap siden 2012 og med Serbia siden 2014. Bosnia og Hercegovina, Albania og Nord-Makedonia har også hatt status som kandidatland noen år nå.

Russlands angrep på Ukraina har satt fart på spørsmålet om utvidelse av EU. Ukraina ble sammen med Moldova kandidatland i juni 2022. Foruten Russlands militære invasjon, er også politisk ustabilitet i Moldova og på Vest-Balkan, samt ønske om å sikre EUs interesser mot politisk og økonomisk innflytelse fra Russland og Kina i disse delene av Europa, det aktuelle bakteppet.

Krav og utfordringer

I tillegg til de åtte kandidatlandene er Georgia og Kosovo på en formalisert venteliste. Samlet utgjør alle landene en befolkning på over 60 millioner. Dette kan forskyve tyngdepunktet i EU fra Vest-Europa og østover. En slik utvidelse vil by på store utfordringer for EU både institusjonelt, politisk og økonomisk. Det er ventet at EU-toppmøtet i desember bestemmer om medlemskapsforhandlingene skal starte med Ukraina og Moldova, som kan sette i gang utvidelsesprosessen. 

Det er en rekke utfordringer som må håndteres før en eventuell utvidelse, både i kandidatlandene og for EU. For eksempel har EU stilt syv krav overfor Ukraina for medlemskapsforhandlinger, blant annet om korrupsjon og rettsvesen. Standarder for demokrati og rettsstat kan bli en av de største utfordringene for kandidatlandene. 

Økende overnasjonalitet

Etter utvidelsen i 2004, da EU fikk ti nye medlemsland, ble det kommentert at EU-kommisjonen har flere medlemmer enn seriøse stillinger. Det er én kommissær fra hvert land. Hvis EU skal ha over 30 medlemsland, er det trolig at de mindre landene må dele på plasser i kommisjonen etter tur. Kommissærene er for øvrig ikke utsendinger fra sine medlemsland, og arbeider ut fra EU-kommisjonens mandat.  

Selv om flertallsavgjørelser er det vanligste i EU, er det krav om enstemmighet når det gjelder utenriks- og sikkerhetssaker, budsjett og skattelegging, samt deler av justispolitikken. Tyskland og Frankrike ønsker å avskaffe vetoretten, som er en hindring for deres styring gjennom flertallsavgjørelser. Generelt er det de mindre landene som særlig forsvarer vetoretten.

Vedtaksmåtene er regulert i EUs traktater, men EU-kommisjonen mener det er rom for å innføre mer flertallsavgjørelser uten traktatendring. Man frykter at traktatendring vil ta lang tid og kanskje stanse helt opp, fordi den krever enstemmighet blant landene og kan utløse folkeavstemninger. Det er likevel grenser for hvor mye vedtaksmåtene kan endres uten at det blir en synlig omgåelse av traktatene. 

Flere medlemsland vil bety en videre fragmentering av rådet, der representantene fra landenes regjeringer møtes og gjør vedtak. En slik utvikling styrker EU-kommisjonen og særlig kretsen rundt kommisjonens presidentskap, som setter dagsorden og både treffer beslutninger og gjennomfører EUs politikk.  

Hvordan skal budsjettet balanseres?

Kandidatlandene er jevnt over fattige land. EU-budsjettet finansieres gjennom bidrag fra medlemslandene beregnet ut fra bruttonasjonalprodukt (BNP). Land som Frankrike, Tyskland, Nederland, Sverige og Danmark vil måtte betale mer til EU om budsjettet skal opprettholdes per innbygger ved en utvidelse. Dette er naturlig nok et følsomt tema, ikke minst i en tid der en stor del av befolkningen opplever redusert kjøpekraft. Behovet for finansiering kan også bli brukt som brekkstang for å gi EU inntekter fra skatter og avgifter på unionsnivå.

Brytninger i det indre markedet

Nye markeder og ny arbeidskraft byr på interessekonflikter og motsetninger mellom næringer, mellom kapitaleiere og arbeidere og mellom gamle og nye medlemsland. Tilgang på billig arbeidskraft fra nye land kan fylle ledige stillinger og oppgaver, men kan også føre til fall i lønnsnivået i vest og svekke utviklingen i de nye medlemslandene (hjerneflukt). Baksiden av mulige økonomiske gevinster ved en utvidelse er økende forskjeller.

Vi har allerede sett konflikter på landbruksvarer, der innførsel av korn fra Ukraina har skapt en voldsom krangel i EU. Ukraina er som kjent et enormt jordbruksland som tradisjonelt har stor eksport. Bønder i Ungarn, Polen, Slovakia og Bulgaria opplever at korn fra Ukraina reduserer den prisen de kan få og frykter for levebrødet. Ukraina har nå klaget flere EU-land inn for Verdens handelsorganisasjon WTO fordi de har stanset importen. 

EUs landbrukspolitikk (CAP) utgjør en stor del av EU-budsjettet, og hvis ukrainske bønder skal ha tilsvarende støtte som de franske går regnestykket ikke opp. En utvidelse vil forutsette store endringer i landbruksstøtten. 

EU-integrasjon eller europeisering?

Prosessen med å bli EU-medlem har ofte tatt rundt ti år. Sverige og Finland brukte fem år, og ingen har gjort det raskere. Ukraina fikk ganske raskt status som kandidatland etter Russlands folkerettsstridige angrep, men veien videre til å bli EU-medlem kan ta mange år. Den gamle debatten om et EU i flere hastigheter melder seg også. Allerede har Schengen-samarbeidet og pengeunionen (euro) egne opptakskrav, slik at enkelte EU-land ikke er med.

Et fransk-tysk dokument legger nå mye av premissene for denne debatten i EU, og omtaler fire nivå eller sirkler av integrasjon. Den dypeste integrasjonen vil være landene som også er i eurosonen og er del av Schengen. Det andre nivået vil være EU-medlemskap for øvrig. 

Et tredje nivå er assosierte medlemmer som er del av EUs indre marked og følger EUs regelverk og prinsipper. Med andre ord nokså likt EØS-avtalen. 

Det fjerde nivået som omtales er Det europeiske politiske fellesskapet, som ble etablert i 2022 på initiativ fra Frankrikes president Emmanuel Macron. Dette er et forum på statsledernivå for politisk samarbeid uten noen bindinger til EU-retten. Her deltar også Norge, Storbritannia og Sveits, i alt 45 land. 

Når dette fellesskapet blir omtalt som en av sirklene med EU i sentrum, sier det mye om et navlebeskuende syn på Europa. For kandidatlandene er nøkternt vurdert et fullt EU-medlemskap ikke aktuelt per i dag. I stedet for EU-integrering, kunne det være en mer fruktbar debatt hvordan man kan bidra til mer samarbeid og demokrati – en europeisering i bredere forstand.

Note

• EU must overhaul decision-making before enlargement -Franco-German document, 19.09.23, https://www.reuters.com/world/europe/eu-must-overhaul-decision-making-before-enlargement-franco-german-document-2023-09-19/

Stort bilde i toppen: Ulike retninger: Debatten om utvidelse av EU med nye medlemsland, reiser også en debatt om endringer i EUs institusjoner, finansiering og politikk på flere områder. (Illustrasjon: EU-parlamentet)