Folkestyre og suverenitet under press

EØS-avtalen ble vedtatt av Stortinget i oktober 1992, uten at det ble avholdt noen folkeavstemning. Både fra juridisk og statsvitenskapelig hold er det anført at Norges forhold til EU og særlig EØS-avtalen er udemokratisk og en svekkelse av norsk suverenitet. For tjue år siden fastslo Makt- og demokratiutredningen (2003) at folkestyret er svekket. Makt er overført til markedet, multinasjonale konserner, uavhengige forvaltningsorganer og rettslige institusjoner – i Norge og i utlandet. Et sentralt element i denne utviklingen er EØS-avtalen.

Allerede under Stortingets høring om Schengen-avtalen i 1997, advarte Eivind Smith, professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo, om at EØS-avtalen gir et misvisende skinn av suverenitet:

«... EØS er mye mer bindende for oss enn det formelt sett ser ut som. I noen sammenhenger, men aldri før i Stortingets bygninger, har jeg sagt at på sett og vis er EØS en konstitusjonell katastrofe, ikke økonomisk eller på annen måte, men en konstitusjonell katastrofe rett og slett fordi den går på at vi later som om vi er suverene i ganske mye større grad enn vi reelt sett er.»[1] 

Byråkratiet overtar for politikerne

Norges forhold til EU utspiller seg i stor grad på administrativt nivå. I det daglige er det ulike deler av embetsverket som pleier Norges forhold til EU gjennom seminarer, komiteer, ekspertgrupper og så videre. Omvendt forholder EU-organer og byråer seg særlig til norske direktorater, departementer og tilsynsorganer. Det meste handler om hvordan eksisterende eller forestående EU-regelverk skal gjennomføres og praktiseres i Norge.

Allerede i 1988, noen år før EØS-avtalen var kommet i stand, ga daværende statsminister Gro Harlem Brundtland forvaltningen instruks om å harmonisere norske lover og forskrifter til EUs regelverk.[2]

Både i det sentrale byråkratiet og i norske kommuner og fylkeskommuner er praktisering av EØS-regelverk en stor del av hverdagen. Ved motsetninger i forholdet mellom norske politiske styringssignaler og EØS-reglene, viser forskning fra blant annet ARENA Senter for Europaforskning, at det norske byråkratiet oftest lener seg på EØS-reglene på bekostning av den norske forståelsen og handlingsrommet.[3] 

Denne utviklingen har vært underkommunisert i den norske debatten, til tross for at den innebærer en undergraving av det norske folkestyret.

Kommersialiseringen har svekket folkestyre

Tradisjonelt har det offentlige samarbeidet med private aktører for å løse oppgaver som det offentlige har ansvar for. Men det har skjedd store endringer de siste 30 årene. Stadig flere og nye oppgaver utføres nå av private kommersielle aktører – på vegne av det offentlige. Eksempler her er mye av busstrafikken, flere helsetjenester, strømleverandører, barnevern, arbeidsformidling og drift av flyktningmottak. Det overordnede målet har ifølge pådriverne vært å spare offentlige penger.

Noe av reguleringen som er knyttet til de disse forholdene er direkte oppfølging av EØS-avtalen, som Lov om offentlige anskaffelser, mens andre, som å ta i bruk forretningsregnskap, er nasjonalt bestemt, men likevel sterkt påvirket av internasjonale trender blant annet fra EU.  

Berører mange kommunale saker

EØS-regelverket berører mange av kommunenes oppgaver. Det gjelder blant annet kommunen som arbeidsgiver, tilsynsorgan, innkjøper og utvikler av lokalsamfunn og næringer.

By- og regionforskningsinstituttet NIBR laget i 2018 rapporten «EU på dagsorden i norske kommuner og fylkeskommuner»[4], på oppdrag for Kommunenes sentralforbund (KS). Den viser at EU-lovgivning og -politikk gjør seg gjeldende i halvparten av sakene i kommunestyrer og fylkesting. Så det er en sterk berøring mellom EØS-regelverket og sakene som kommer til behandling for lokale og regionale folkevalgte.

Avståelse av suverenitet

Nærmere 15 000 lover fra EU er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS. Bare i 2021 ble 662 rettsakter tatt inn i EØS-avtalen. Størsteparten av regelverkene er forordninger, som må innføres ordrett i norsk rett.[5] 

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992, var det en sentral forutsetning at avtalen skal være folkerettslig eller mellomstatlig, og ikke overnasjonal som et EU-medlemskap. EFTA-landene Norge, Liechtenstein og Island på den ene siden, og EU på den andre skulle være to atskilte «pilarer». Lovgivende, utøvende og dømmende myndighet skulle fortsatt være nasjonal, med noen få avtalte unntak. Med andre ord: EØS-avtalen skulle ikke utfordre nasjonal suverenitet. Det var begrunnelsen for at saken skulle avgjøres av Stortinget og ikke i en folkeavstemning, slik man hadde hatt om EU-medlemskap i 1972 og senere i 1994. EFTA-landet Sveits hadde folkeavstemning om EØS-avtalen, der det ble nei-flertall, og Sveits er derfor ikke del av EØS.

I strid med forutsetningene har myndighet blitt overført direkte til EU etter en énpilar-modell, som i tilfellet med jernbanebyrået ERA. Myndighetsoverføring på energi- og finansområdet er i praksis også en énpilar-variant, men skjer i form av kopivedtak formelt kanalisert gjennom ESA.

Myndighet til EU-byråer og ESA

EU har bygd ut et omfattende forvaltningsapparat, også utover EU-kommisjonen i Brussel. De rundt førti EU-byråene dekker områder som energi, finans, miljø, samferdsel, forsvar og justis. Norge deltar i 31 av EU-byråene[6]. EU-byråer og overvåkingsorganet ESA har fått direkte myndighet i Norge på ulike områder. Myndighetsoverføringen for finanstilsyn ble vedtatt etter Grunnloven § 115 om suverenitetsavståelse. De andre myndighetsoverføringene til EU-byråer og ESA har Stortinget vedtatt med vanlig flertall etter Grunnloven § 26. Her er noen sentrale saker:

• 2005: Det europeiske flysikkerhetsbyrået i Köln (EASA) får kompetanse til å bestemme typesertifisering for nye fly og gi påbud om reparasjon og kontroll overfor norske flyselskap. Tvister avgjøres av EU-domstolen.
• 2008: Det europeiske kjemikaliebyrået i Helsinki (ECHA) setter vilkår for registrering av kjemikalier. Adgangen til å innføre nasjonale forbud eller avgifter mot skadelige stoffer er svært begrenset. Tvister avgjøres av EU-domstolen.
• 2012: Stortinget gir overvåkingsorganet ESA kompetanse til å bøtelegge norske flyselskap som bryter lisensen eller regelverket. EFTA-domstolen avgjør klagesaker.
• 2017: Aksept av pediatriforordningen om kontroll av legemidler for barn innebærer at ESA får direkte bøteleggingsmyndighet i Norge.
• 2018: Stortinget vedtar EUs tredje energimarkedspakke, med formell myndighetsoverføring til ESA.
• 2021: Med Stortingets vedtak av EUs fjerde jernbanepakke overføres det myndighet til EU-kommisjonen og jernbanebyrået ERA.

Vetoretten som ikke brukes

En grunnleggende forskjell mellom et EU-medlemskap og EØS-avtalen, er at i EØS har EFTA-landene formelt ikke overført lovgivningsmyndigheten. Det betyr at norske myndigheter hver gang står fritt til å akseptere eller avvise nye regler fra EU når de skal innføres i EØS.

Vetoretten, også kalt reservasjonsretten, er en avtalefestet del av saksgangen i EØS. Retten til å avvise at nytt regelverk tas inni EØS-avtalen, er således en del av handlingsrommet Norge har. I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at handlingsrommet i EØS skal brukes: «Handlingsrommet i avtalen skal utredes og brukes aktivt, og det skal jobbes målrettet for å forsvare norske interesser overfor EU.»[7]

Når en lov er vedtatt i EU, blir den lagt frem for de tre EFTA-landene som er tilsluttet EØS. De nye lovene godkjennes i EØS-komiteen der EU-ambassadørene fra Norge, Island og Liechtenstein hver måned møter EU-kommisjonen. Det er normalt EU som legger frem nye direktiver og forordninger for EØS-komiteen.

I EØS-komiteen har EU og EFTA hver sin stemme. Det er altså EFTAs representant som på vegne av Norge, Liechtenstein eller Island kan nedlegge veto. Det betyr at et norsk «nei» må legges fram på forhånd når saken behandles i EFTA-statenes faste komité. Det er ikke krav om noen begrunnelse for et slik avvisning.

Vetoretten er kun tatt i bruk én gang, mot EUs tredje postdirektiv. Stoltenberg-regjeringen varslet overfor EU i mai 2011 at Norge ikke ville innføre direktivet. Dette skjedde uten motreaksjoner fra EU. Prosessen med forhandlinger eller suspensjon av regelverk etter EØS-avtalens artikkel 102 ble ikke iverksatt fra EUs side. Etter regjeringsskiftet høsten 2013 trakk Solberg-regjeringen reservasjonen[8], og direktivet ble innført i Norge i 2015.

Særlig Senterpartiet, SV og Rødt har flere ganger krevd veto mot nye rettsakter. KrF har også støttet flere av vetokravene. Det er av partier på Stortinget krevd veto mot blant annet:

• Konsesjonsdirektivet (stortingssesjonen 1994-95)
• Emballasjedirektivet (1995-96)
• Jernbanedirektivet (1995-96)
• Miljømerking, kriteriene ble vurdert som svake (1995-96)
• Plantevernmidler (1995-96)
• Infrastruktur og telefoni, liberalisering av telesektoren (1996-97)
• Matsminkedirektivene (1998-99)
• Barnematdirektivet (1998-99)
• Gassdirektivet (1998-99)
• Patentdirektivet (1999-2000)
• Tjenestedirektivet (2005-06)
• Datalagringsdirektivet (2010-11)
• EUs tredje postdirektiv (2010-11)
• Vikarbyrådirektivet (2011-12)
• Finanstilsyn (2015-16)
• Tredje energimarkedspakke (2017-18)
• Fjerde jernbanepakke (2020-21)

Begrensninger på motreaksjoner

I debatten om EUs energibyrå ACER ble det av enkelte hevdet at et nei i Stortinget ville true norsk eksport og tusenvis av arbeidsplasser – ja, sette hele EØS-avtalen i spill. Dette må karakteriseres som skremselspropaganda. Ikke bare er vetoretten en avtalefestet rettighet, EØS-avtalen setter rammer for eventuelle motreaksjoner fra EUs side. EØS-avtalen krever ingen begrunnelse for å bruke vetoretten.

EU kan ikke iverksette straffetiltak mot Norge, men kan sette den delen av EØS-regelverket som er direkte berørt ut av kraft (suspensjon, artikkel 102). Hensikten er å balansere de fordelene som Norge oppnår ved å reservere seg mot det aktuelle direktivet eller forordningen. EUs tredje energimarkedspakke med ACER-forordningen tilhører for eksempel EØS-avtalens vedlegg fire om energi. Suspensjonen kan ikke strekke seg utover det underkapitlet i vedlegget til EØS-avtalen som det avviste regelverket ville tilhørt.

Avtalens hoveddel og protokollene vil gjelde som før. Reglene om blant annet fri varehandel og forbudet mot antidumpingtiltak blir altså uansett ikke berørt. Det er EØS-komiteen, der EU og EFTA er likeverdige parter, som avgjør om og hvilken del av avtalen som skal suspenderes.

Folkestyre – hva må til?

Selv om EØS-avtalen har utviklet seg slik at den berører en rekke sektorer i det norske samfunnet, er likevel mange av politikkområdene EU befatter seg med utenfor EØS-avtalen. Norge kan føre en selvstendig utenriks- og sikkerhetspolitikk, med en aktiv rolle blant annet i de internasjonale klimaforhandlingene og i handelsorganisasjonen WTO. Utenfor EU har Norge råderett over fiskeriforvaltningen og landbrukspolitikken. EU-mynten euro og pengepolitikken er heller ikke omfattet av EØS. Norge kan dermed styre renten og påvirke kronekursen ut fra nasjonale vurderinger av blant annet hensynet til stabil økonomi, velferd og sysselsetting.

Offentlig sektor var aldri ment å være del av EØS-avtalen. Grunnen til at vi har fått mange saker som utfordrer hovedregelen er at dette er formulert uklart. I det kompliserte juridiske regelverket er det derfor viktig å skille substans fra formaliteter, som språk. Kommuner har muligheter til å drive egne tjenester selv – uten at det kommer i konflikt med EØS-avtalen. Hovedbegrunnelsen er at det for kommunal virksomhet er samfunnsnytten og innbyggernes ve og vel som er det sentrale, ikke markedstenkning, konkurranse og økonomisk overskudd.

I tillegg til at flere områder ikke er omfattet av EØS-avtalen, er det et betydelig handlingsrom også innenfor EØS-avtalen. Dette handlingsrommet bør brukes, til tross for det store presset fra næringslivet og andre aktører mot å bruke handlingsrommet.  

Målet er at viktige naturressurser for Norge og basale tjenester for innbyggerne fortsatt skal styres av folkevalgte som vi som innbyggere kan velge – og velge vekk. Slik er det ikke alltid nå. Nasjonale politikere er i stor grad og av flere årsaker satt på sidelinja. Ansatte i offentlig administrasjon er sterkt influert av EØS-fortolkningene. Da blir forståelsen av handlingsrommet snevert og trangt. Politikere på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå trenger mer kunnskap om at de ikke må sitte på sidelinja og ha mot til å sette temaet på dagsorden. Det er nødvendig for å styrke folkestyret.

Noter

[1] Sitert i Dagbladet 09.06.1997.

[2] Brev til departementene, 13.06.1988.

[3] Se Aftenposten 08.01.2024. «Byråkratene tar seg av Norges forhold til EU. Men hvor ligger lojaliteten? Svaret overrasker professor»

[4] NIBR-rapport 2018:13.

[5]  I februar 2023 bestod EØS-avtalen av 3250 direktiver og 7357 forordninger, jfr. Jan R. Steinholt, «Forordningene som eter opp handlingsrommet», Nei til EUs skriftserie Vett nr. 1 2023.

[6] EU-byråer Norge deltar i, 16.02.2022

[7] Hurdalsplattformen, s. 12.

[8] Pressemelding fra regjeringen 23.11.2013, «Norges reservasjon mot EUs tredje postdirektiv skal oppheves»

[9] St. tid. (1992-1993).

Stort bilde i toppen: Import av lover: Nærmere 15 000 lover fra EU er gjort gjeldende for Norge gjennom EØS-avtalen.  (Foto: Eivind Formoe)