Et amputert EFTA-bein i EØS
EFTA-beinet har fått et alvorlig brudd som må spjelkes. Om ikke så skjer, er EØS-avtalen kraftig amputert og gir EU myndighet i strid med forutsetningene. Den grunnleggende forutsetningen for EØS var at EFTA-landa og EU skulle stå på hvert sitt bein.
EØS-byggverket hviler på to bein, eller pilarer: EU-pilaren og EFTA-pilaren (uten Sveits). Formelt er de (nesten) likeverdige. Uten at begge pilarene er intakte, ramler EØS-konstruksjonen.
EFTA-sekretariatet forklarer i et ferskt notat[1] hvordan det skrantende byggverket er blitt lappet på gjennom 25 år. Notatet viser først til historikken og beskriver EØS-konstruksjonen på denne måten: «Topilarstrukturen innebærer at EU- og EFTA-siden skal overvåke og kontrollere sine indre anliggender uavhengig og hver for seg. […] Siden EØS-avtalen ikke åpner for noen form for overføring av lovgivende kompetanse, må rettsakter som tilskriver oppgaver og ansvar til Kommisjonen innenfor EU-pilaren, vurderes fra sak til sak.»
«EØS-avtalen åpner ikke for noen form for overføring av lovgivende kompetanse»
Innholdet i sitatet ovenfor var det som skulle legitimere at stortingsflertallet i 1992 gikk med på EØS-avtalen. Avtalen åpner ikke for noen form for overføring av lovgivende kompetanse til EU. Ved at nasjonalforsamlinga i hvert EFTA-land egenhendig kan avgjøre hvilke deler av EU-lovgivningen som er akseptabel, hevdet man at den nasjonale handlefriheten var «sikret». Med doble skott til og med, ettersom EFTA-statene også måtte være enige seg imellom.
Ansvaret for oppgavene som i EU ligger til Kommisjonen ble i hovedsak lagt til overvåkingsorganet ESA, men også til EFTAs faste komité eller til nasjonale myndigheter i EFTA-statene, alt etter sakens karakter.
EØS-avtalen er en forpliktelse til å skape et homogent europeisk økonomisk samarbeidsområde med felles regelverk og like konkurransevilkår, men uten å overføre lovgivende makt til overnasjonale organer. Paradokset her er naturligvis at den tyngste pilaren i EØS er representert av sin overnasjonale utenrikstjeneste EEAS. De tre EFTA-statene møter ikke 27-28 EU-land, men hele EUs «utenriksdepartement».
Fra første stund har det ligget i kortene at EUs beslutningsprosesser ville legge føringene i EØS. Omtrent på samme vis som EU-parlamentet må avvente lovforslag fra Kommisjonen, må EFTA-statene i EØS vente til de blir tilsnakket. De får riktignok delta i de lovforberedende komiteene. Når et nytt direktiv blir fremmet av Kommisjonen blir EFTA-EØS bedt om å uttale seg, forutsatt at direktivet berører det indre markedet og er såkalt EØS-relevant. Det er i denne fasen EFTA-statene har størst muligheter for såkalt påvirkning, skjønt rommet i utgangspunktet er trangt. Enda trangere er rommet når EFTA-landa ber om tilpasninger av et direktiv som allerede er vedtatt i EU-systemet, men som ennå ikke er behandlet i EØS-organene. Enhver nasjonal «tilpasning» står i motstrid til tanken om fullstendig harmonisering.
EFTA-statenes siste skanse er deres rett til å avvise en rettsakt som kommer fra EU, samlet eller hver for seg (reservasjons- eller vetoretten). Det er nok at ett EFTA-land sier nei takk. Da vil en ny EU-lov ikke bli del av EØS-avtalen (før man eventuelt forhandler seg fram til en løsning seinere). Det vil da bli lagt ekstra stort press på landet som opptrer som «bremsekloss», slik vi har sett når det gjelder Islands motvilje mot å svelge den tredje energimarkedspakka.
Fra to pilarer til én
Det er i særdeleshet opprettelsen av nye byråer med utstrakt – og økende – myndighet som vekker bekymring. EFTA-notatet skildrer noen av «utfordringene» dette skaper for EØS-samarbeidet, som følge av de omfattende endringene av EU-institusjonenes makt og myndighet siden EØS-avtalen trådte i kraft for mer enn 25 år siden. At Kommisjonen skulle bli så mektig var det få som forutså, og enda færre forestilte seg at EU-myndighet ville bli delegert til en satelittsverm av byråer med vidtgående fullmakter.
EØS-avtalen har overlevd gjennom en serie av tilleggsprotokoller og tilpasningstekster ved innlemming av direktiver eller hele saksfelt i avtalen. Tilpasningstekstene er delvis blitt horisontale slik at de dekker hele saksområder.
Avtalen har hele 22 vedlegg og 49 tilleggsprotokoller, et faktum som sjelden nevnes av dem som hevder at alternativet til den «kompakte» EØS-avtalen ville være en lang rekke separate avtaler.
Det nevnes heller ikke at EFTA-statene er maktesløse når det gjelder de omstendelige fortalepunktene i direktivene og forordningene. EØS-avtalens protokoll I utelukker justeringer og tilpasninger her. Fortalen målbærer EUs politiske fortolkning av intensjonen i de ulike artiklene i den aktuelle rettsakten, og er ofte mye lengre enn selve direktivet. Formelt er ikke EFTA-statene bundet av fortaleteksten. Men fortalen skal anvendes i EØS på samme måte som i EU i den grad den er vesentlig for «en riktig fortolkning» av rettsakten. Så har da også EFTA-domstolen basert flere avgjørelser på flittige henvisninger til fortalens «klargjøring».[2]
EFTA-sekretariatet: «Utfordringer for topilarsystemet»
EFTA-sekretariatet medgir at man ikke så for seg den institusjonelle utviklinga i EU, der oppgaver og kompetanse blir delegert til organer og byråer. Siden dette forholdet ikke er gjenspeilt i EØS-avtalens hoveddel innebærer det «utfordringer for topilarsystemet». Det har blitt håndtert ved at avtalepartnerne i visse tilfeller «kan bli enige om å fravike topilarsystemet ved at de blir enige om en 'en-pilarløsning' hvor EFTA-statene overdrar utførelsen av oppgaver til et organ i EU-pilaren».[3]
Grunn til bekymring
Men en slik vektforskyvning fra den ene pilaren i EØS til den andre rokker ved hele byggverket. Hele poenget skulle være at ingen slik myndighet, som i realiteten vil være utøvende, kan overdras fra EFTA-siden til EU.
På møtet i EØS-rådet [4] 23. mai 2018 var det ikke Norge, men Island, som slapp katta ut av sekken. Utenriksminister Guðlaugur þór þórðarson deltok i den alminnelige hyllesten av EØS-avtalen, men fant likevel grunn til å si følgende:
«Jeg vil gjerne gjenta vår bekymring når det gjelder utviklinga til topilarstrukturen i EØS-avtalen: Det har blitt stadig vanskeligere, når EU-lovgivning som delegerer myndighet blir inkorporert i EØS-avtalen, å finne løsninger som respekterer avtalens topilarstruktur.
Denne utviklinga avføder stadig mer uro på Island, både for parlamentarikere, forskere og innbyggere flest. Det er et spørsmål til diskusjon hvor mye lenger Island kan gå når det gjelder å akseptere løsninger som ikke er fullt kompatible med topilarstrukturen.»
Fra Norge er det ingen støtte å få. Snarere tvert imot!
I en debatt i Alltinget noen måneder tidligere, ga en lettere frustrert finansminister Bjarni Benediktsson storebror Norge et fortjent dytt i sida: «Det som ikke hjelper, er når andre EFTA-stater i EØS har besluttet å gi etter før vi har nådd en konklusjon. Da forblir vi alene med kravet om at to-pilarsystemet skal respekteres», sa han ifølge Iceland Monitor.
På bristepunktet
Begrunnelsen for å fravike topilarsystemet skal være at det blir unødvendig tungvint at EFTA må opprette et organ (les: byrå) som gjenspeiler et tilsvarende organ på EU-sida. Luftfartsbyrået EASA, som bare befatter seg med tekniske sikkerhetsspørsmål, blir brukt som eksempel. Det er en begrunnelse som kan ha noe for seg så lenge man snakker om rent tekniske forhold. Myndighetsoverføring som berører sentrale politikkområder, som energiforsyning eller jernbanepolitikk, er noe ganske annet. Med floraen av nye EU-byråer, havner EØS-EFTA i en stadig verre skvis. For å redde avtalen, vraker EFTA-statene biter av den samme suvereniteten som EØS-avtalen ble konstruert for å beskytte.
Topilarprinsippet er brutt, uansett hvor mye man prøver å omskrive det. Nye alvorlige brudd står for døra. Et eksempel er EUs jernbanebyrå ERA som befatter seg med mange andre spørsmål enn rene sikkerhetsstandarder. Innføring av EUs Jernbanepakke 4 i EØS vil innebære overføring av myndighet direkte til ERA.
Enten må EFTA-beinet spjelkes, eller så blir det amputert av EU. De som ivrer mest for å beholde EØS-avtalen burde stå først i køen for å yte førstehjelp. Skjer ikke det, gir det liten mening å omfavne EØS som et varig alternativ til EU-medlemskap.
[1] Se notat fra EFTA-sekretariatet, juni 2019: Legal notes by the EFTA Secretariat on the EEA Agreement.
[2] Se f.eks. sak E-16/11 mot Island og sak E-14/11 DB Schenker.
[3] Jf. forannevnte notat fra EFTA-sekretariatet.
[4] EØS-rådet består av representanter for EUs utenrikstjeneste EEAS og utenriksministrene fra de tre EFTA-statene i EØS (alle unntatt Sveits).
Les mer:
