Sosial søyle på sviktende grunn

Et delvis rettsløst arbeidsliv og sosial forvitring fikk stadig fattige europeere til å vende tommelen ned for hele EU-prosjektet da gjeldskrisa traff Europa med full tyngde. Brussel måtte etter brexit medgi at den europeiske union befant seg i «en eksistensiell krise».

Juncker-kommisjonen la seg i selen for å gjenvinne tillit, ikke uten en viss suksess. Til forskjell fra i 2007 mener nå over halvparten av europeerne at deres stemme blir hørt i EU, ifølge en undersøkelse i mai. Tillitsgraden varierer riktignok voldsomt fra land til land. 

Motoffensiven fra Kommisjonen skal demonstrere unionens handlekraft og motstandskraft, nå også på det sosiale området. Et minimum av sosial trygghet må til for at unionen skal gjenvinne en viss folkelig legitimitet og oppslutning. Det har EU-toppene innsett. Også den europeiske storkapitalen erkjenner at det kan være fornuftig å sette bremsene på før sosial dumping undergraver konkurranseevnen innad og utad.

Bonusen, sett fra Brussel, er at tiltak for å gi innbyggerne noe bedre sosialt vern gir plausibel anledning til enda mer harmonisering og innføring av nye institusjoner på unionsnivå.

Det handler om å «sikre arbeidsmarkedets tilpasningsevne»

Forslagspakkene fra EU for et mer sosialt og rettferdig arbeidsliv handler følgelig om langt mer enn omsorg for arbeidstakerne. De handler også om å «sikre arbeidsmarkedets tilpasningsevne», som det heter i begrunnelsen for forslaget til nytt direktiv for «gjennomsiktige arbeidsvilkår» (heretter Arbeidslivsdirektivet). 

I november 2017 holdt EU-lederne sitt sosiale toppmøte. Samtidig åpnet EU for en høring om en europeisk arbeidsmyndighet og europeisk trygdenummer. Siden har nye initiativer kommet nærmest på løpende bånd.

Forslaget til nytt arbeidslivsdirektiv (Direktiv for gjennomsiktige og forutsigbare arbeidsvilkår i Den Europeiske Union) ble lansert i desember i fjor. I mars 2018 kom forslaget til en forordning om et nytt arbeidslivsbyrå (European Labour Authority), som sammen med direktivet har til formål å harmonisere arbeidsmarkedet i Europa på det sosiale området.

Forslagene skal supplere og bidra til å håndheve andre rettsakter som Utstasjoneringsdirektivet og Vikarbyrådirektivet. De er også ledd i å samordne trygdesystemer og forsikringsordninger i EØS-området tettere enn i dag. Arbeidsbyrået og andre elementer i den sosiale søyla skal skape «rettferdige og velfungerende arbeidsmarkeder og velferdssystemer».^[1]

EU ønsker alltid mer harmonisering, ikke mindre. Blant problemene som putrer under det mobile europeiske arbeidsmarkedet er at lovgivning og ulike trygdeordninger og pensjonssystemer spriker kraftig. En vesentlig del av begrunnelsen for direktivforslaget er at noen medlemsstater, enten gjennom lovverk eller kollektivavtaler, har truffet mottiltak mot sosial dumping og svart arbeid «hvilket har ført til stadigt større forskelle mellem regelsættene i EU».^[2]

Løse arbeidsforhold og veksten i midlertidige jobber og vikarbruk fører til en rekke problemer for det som skal være et mest mulig fleksibelt europeisk arbeidsmarked. 

Nesten to millioner arbeidere og studenter pendler mellom EU-land. Mellom fire og seks millioner europeere har periodisk arbeid eller blir tilkalt ved behov, ofte på nulltimerskontrakter. EU erkjenner at bare en av fire midlertidig ansatte blir fast ansatt og at andelen som jobber ufrivillig deltid er oppe i 28 prosent.

Svart arbeid og dårlig produktivitet

At denne typen arbeidsformer brer om seg er i og for seg helt i tråd med EUs visjoner, men fører også med seg svart arbeid og skatteunndragelser i stor skala. Elendige arbeidsforhold og lønninger på noen få euro i timen er en ulykke for de som er prisgitt sånne vilkår. Men slike forhold er ikke utelukkende til fordel for arbeidsgiverne heller, spesielt ikke for de som opererer noenlunde seriøst. Etter hvert som sosial dumping får et masseomfang, undergraver det hele samfunnsøkonomien.

EU har ambisjoner om å bli verdens mest konkurransedyktige økonomiske enhet. Da vil altfor store forskjeller mellom medlemslanda og en ustabil og misfornøyd arbeidsstyrke undergrave produktiviteten og konkurranseevnen – så vel innad i EU som overfor omverdenen.

Minstestandarder for å fremme mobilitet

I begrunnelsen for forslaget til arbeidslivsdirektiv blir dette åpent erkjent. Her heter det innledningsvis at evalueringen av EUs egne rettsregler har vist at det er «av avgjørende betydning å ha minstestandardarder» som fremmer arbeidstakernes mobilitet på det indre markedet og som ikke minst forhindrer «et ødeleggende kappløp mod bunnen mellom medlemsstatene med hensyn til arbeidsvilkår».

Timekostnadene (lønn, pensjonsinnskudd og sosiale ytelser) i EU-området spenner fra €4,4 (Bulgaria) til €42 (Danmark). Spennet i eurosonen er nesten like stort, med Frankrike på topp og Malta på bunn.

Når land fallbyr ufaglært arbeidskraft kommer det til et punkt hvor det går ut over både konkurranseevnen og produktiviteten til bedriftene. Europeiske konserner erfarer at fristelsen til å bruke billig og mer eller mindre rettsløs østeuropeisk arbeidskraft har mange sideeffekter som gir seg utslag på selskapenes bunnlinje.

Dette er hovedgrunnen til at EU ønsker strammere regulering i form av blant annet obligatoriske skriftlige ansettelseskontrakter, begrensning av prøvetidsperioden, at arbeidstakere skal ha definerte skiftplaner og arbeidstider og være kjent med sine rettigheter. Samtidig legger forslagene opp til at arbeidsgivere ikke skal hindre arbeidere i å ha flere parallelle jobber; med andre ord flere deltidsstillinger (direktivforslagets art. 8).

Arbeidsgiverorganisasjonene i EU har i stor grad vært lunkne eller negative til deler av direktivet, som de mener er for detaljert. De fleste av dem ønsket heller ikke at minimumsrettigheter for ansatte skulle defineres. Omvendt har ledelsen i den europeiske fagbevegelsen (ETUC) stilt seg overveiende positive til forslagene som inngår i den sosiale søyla. 

Hovedorganisasjonen YS omfavner ideen om et arbeidslivsbyrå, mens Fellesforbundet og andre deler av LO er lunkne. LO har vedtatt å sette ned ei egen arbeidsgruppe. – Klok av skade fra skyttergravsdiskusjonene rundt Acer, mener vi det er viktig å få pakket dette ut før vi tar stilling, som Fellesforbundets Jørn Eggum formulerer det.

Tvetydig fra Arbeiderpartiet

Arbeiderpartiet har bestilt en egen utredning fra Stortingets utredningsseksjon for å forsikre seg om at medlemskap i byrået ikke innebærer myndighetsoverføring. Nestleder Hadia Tajik sa 9. juni 2018 til Dagsavisen at Ap ikke vil ha «et overeuropeisk tilsyn som setter norske lønns- og arbeidsvilkår under press» og gjorde det klart at Norge må si nei hvis det svekker vår evne til å regulere arbeidslivet selv.

I Stortinget 12. juni fremmet SV og Ap et forslag om at «Regjeringen må understreke overfor EU at forslag som innebærer en svekkelse av norsk evne til selv å regulere forhold i arbeidslivet gjennom lov eller trepartssamarbeid, vil medføre at Norge reserverer seg».

Forslaget ble votert ned med stemmene fra KrF. Men KrF gjorde det i debatten samtidig klart at partiet ikke vil ha et arbeidsbyrå som bryter med eller overprøver den norske modellen og trepartssamarbeidet.

Et annet representatforslag fremmet av Senterpartiet om at «norske tariffavtaler og norsk arbeidslivslovgivning gis forrang fremfor EØS-avtalens regler» ble også stemt ned, denne gangen med Arbeiderpartiets stemmer – og til tross for at forslagets formulering er avskrift av LO-kongressens tidligere vedtak.

Arbeiderpartiet stemte også imot et representanforslag om at norsk arbeidslivslovgivning gis forrang framfor EUs arbeidsbyrå ELA (European Labour Authority).

Dette var en tilnærmet reprise på voteringen i Stortinget 9. juni 2017. Også den gangen sørget Arbeiderpartiets stemmer for at et forslag om å sikre norske lover og avtaler framfor EØS i norsk arbeidsliv, falt.

EU-retten skal håndheves mer effektivt

Høringsrunden omkring den sosiale pakka, hvor fagbevegelse og arbeidsgiverorganisasjoner inndras i den sosiale dialog, viste ifølge EU-kommisjonen «behovet for å styrke håndhevelsen av Unionens arbeidsrett for å sikre dens effektivitet» (Forslag til Arbeidsdirektiv, fortalens pkt. 28.)

Konklusjonen er at forslaget til nytt direktiv vil være til gevinst for EU som helhet.

EU følger flere parallelle strategier. Utspillene omkring arbeidslivet henger tett sammen med både Mobilitetspakka (Veipakka) og agendaen for et Digitalt indre marked. EU ønsker ikke at for sterke reguleringer skal hemme den frie flyten, konkurransen og ny innovasjon, men innser at «ville vesten»-tilstander kan skade mer enn de gagner. 

Den såkalte delingsøkonomien og nye, løse ansettelsesformer i den digitale økonomien har skapt stor uklarhet når det gjelder arbeidsgiveransvaret. Problematikken viser seg også i Norge, slik det kom til syne blant annet gjennom rapporten fra Delingsøkonomiutvalget i 2016 (NOU 2017:4). Her var bl.a. LO, YS og UNIO sterkt uenige i at flertallet i utvalget ikke ønsket å endre noen begreper om hva det vil si å være arbeidstaker eller arbeidsgiver. LO og andre hovedsammenslutninger ønsker en tydeliggjøring av arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet.

Også den europeiske fagbevegelsen vil ha vekk en lang rekke unntaksbestemmelser for «selvstendig næringsdrivende» som i virkeligheten er arbeidstakere, men uten de rettighetene som følger med.

Sammen med forslaget om et eget arbeidslivsbyrå (ELA) skal direktivforslaget om «gjennomsiktige og forutsigbare arbeidsvilkår i Den Europeiske Union» avhjelpe dette. Om det vil få den tilsikta effekten, er en annen sak.

Arbeidslivsdirektivets kapittel II og III fastsetter en lang rekke detaljerte krav til opplysningsplikt og ansettelsesforhold, herunder lønns- og arbeidsbetingelser regulert i nasjonal lov og av EUs direktiver. De fleste av disse kravene er for lenge siden innbakt i den norske Arbeidsmiljøloven. Imidlertid er både disse og andre vilkår enda mer inngående presisert i våre kollektive overenskomster (tariffavtaler). Det samme gjelder for våre naboland som Sverige og Danmark.

Utfordrer kollektivavtaler

Og det er her de store problemene virkelig oppstår. EU-retten, som uttrykkelig dreier seg om minimumsbestemmelser, settes foran de kollektive overenskomstene som er framforhandlet mellom f.eks. LO og NHO og tilknytta forbund og avdelinger. Den danske regjeringen har klart tilkjennegitt at den mener et arbeidslivsbyrå er unødvendig. Hvis det kommer på plass, mener Danmark at det ikke må ha overnasjonal myndighet eller påvirke nasjonale arbeidsmarkedsmodeller. Den svenske Riksdagen har også uttrykt skepsis, og statsminister Stefan Löfvén forsikret i mars opposisjonen om «at ingen makt skal flyttes fra Sverige til EU».

I Arbeidslivsdirektivets kapittel IV og V er det nettopp tariffavtalene – pilaren i arbeidsmarkedsmodellen i Norden – som blir utfordret. Det sukres med at «medlemsstatene kan tillate arbeidsmarkedets parter å inngå kollektive overenskomster i overensstemmelse med nasjonal lovgivning eller praksis» (Art. 12) som gir bedre betingelser enn de som er fastsatt i direktivet (Art. 19).

Så da er det vel ikke noe problem?

Om det ikke nødvendigvis er et problem i utgangspunktet, så kan det fort bli det. Det er grunn til å notere seg bruken av ordet «kan» i sitatet ovenfor. Tvilen rundt hva dette egentlig betyr, blir forsterket i Art. 13:

«Medlemsstaterne træffer alle de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at bestemmelser, der er i strid med dette direktiv i individuelle eller kollektive overenskomster, virksomheders interne reglementer eller andre ordninger, erklæres ugyldige eller ændres for at bringe dem i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv.» (Min uth. JRS.)

I den grad hensikten er å etablere et sosialt sikkerhetsnett i medlemsland med halvføydal eller gjennomliberalisert lovgivning, kan et slikt pålegg fortone seg rimelig. Men hvorfor da ikke heller pålegge medlemsstatene å implementere internasjonale konvensjoner som allerede dekker disse områdene? Selv om mange av dem er av eldre dato, gir en rekke ILO-konvensjoner minst like god beskyttelse av faglige og sosiale rettigheter som EU-retten.

For Norges del gir faktisk Utlendingsloven § 23 bedre vern når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår: For andre enn EØS-borgere skal «(L)ønns- og arbeidsvilkår ikke (være) dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller regulativ for bransjen. Dersom slik tariffavtale eller regulativ ikke foreligger, skal lønns- og arbeidsvilkår ikke være dårligere enn det som er normalt for vedkommende sted og yrke.»

Fri forhandlingsrett med påholden penn

Problemet er derfor av prinsipiell art. Det handler om den frie forhandlingsretten mellom partene i arbeidslivet, et prinsipp fastslått i en rekke internasjonale erklæringer og konvensjoner, også i traktaten om Den europeiske unionens funksjonsmåte, hvor det står i artikkel 152 at «Unionen (skal) tilrettelegge for dialog mellom de sosiale partnerne [dvs. partene i arbeidslivet] samtidig som deres autonomi blir respektert».

Denne dialogen og forhandlingsretten er fint lite verdt dersom resultatet kan overprøves av EU og arbeidslivsbyrået ELA. Eller hvis partenes forhandlingsrom i utgangspunktet innsnevres i den grad at kompromisset blir rent skuebrød.

EU-rett og nasjonal lov

Krav om at kollektive overenskomster skal endres hvis de er i motstrid med direktivet, er en direkte utfordring av den nordiske og norske modellen.

En enda mer direkte implementering av EU-retten vil komme på toppen av det verftsarbeiderne og havnearbeiderne allerede har fått føle på kroppen. Fellesforbundet har sammen med Norsk Industri gått med på å omformulere Industrioverenskomsten for å imøtekomme ESA. EØS-avtalens vaktbikkje mente at overenskomstens bestemmelser om full dekning av reise, kost og losji kolliderte med utstasjoneringsdirektivet, og måtte endres. Det er når dette skrives fremdeles uklart om endringen av overenskomsten ved Tariffrevisjonen 2018 tilfredsstiller ESA eller om det reviderte utstasjoneringsdirektivet vil gjøre allmenngjøring mindre problematisk.

Høyesterett dømte fortrinnsrettsbestemmelsen i rammeavtalen mellom Transportarbeiderforbundet og NHO Logistikk ulovlig i 2016. Dommen slo fast at fortrinnsretten var i strid med EØS-loven, og derfor måtte vike. Det hjalp ikke det minste at fortrinnsrettsbestemmelsen har vært alminnelig anerkjent som oppfylling av Norges forpliktelser etter ILO-konvensjon 137. Istedenfor å innarbeide konvensjonen i lovverket, var den knesatt i overenskomsten.

Dermed har Norge ratifisert en konvensjon som ikke lenger er implementert. Et forslag fra Sp og SV om å innarbeide konvensjonen i norsk lov ble stemt ned i Stortinget 12. juni 2018, til stor skuffelse for transportarbeiderne.

Ap-leder Jonas Gahr Støre framholdt under LO-kongressen i 2017 at ILOs kjernekonvensjoner ikke bare burde lovfestes, men innarbeides i menneskerettsloven og dermed gå foran annen norsk lovgivning.

En slik mulig løsning ble imidlertid parkert av høyesterettsavokat og EØS-ekspert Per Andreas Bjørgan da han møtte i Arbeiderpartiets eget arbeidslivsutvalg. ESA og EFTA-domstolen står fritt til å tolke EØS-avtalen i strid med hva norsk Høyesterett og Grunnloven sier, mente Bjørgan. – Det er ikke sånn at man kan grunnlovsfeste noe som er i strid med EØS-avtalen, var hans klare budskap.

NHO, Bedriftsforbundet og Rederiforbundet har vært sterke motstandere av forslaget om å lovfeste konvensjonen. 

Arbeidstakerbegrepet

Også når det gjelder arbeidstakerbegrepet står det om avgjørende prinsipper. Hvem og hva er en arbeidstaker? Skal det være EU-retten eller reglene i norsk arbeidsliv som gjelder?

Arbeidstakerbegrepet er i Norge definert av partene og gjennom årelang rettspraksis. Begrepet er vesentlig for å kunne slå fast hvem som til enhver tid er omfattet av rettighetene i lov eller avtaleverk. Dette har betydning for beskatning, krav på feriepenger og mye annet.

Ifølge Arbeidslivsdirektivforslagets art. 2 er «arbejdstager en fysisk person, der i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger».

Den norske Arbeidsmiljølovens § 1-8 definerer «enhver som utfører arbeid i annens tjeneste» som arbeidstaker.

I den norske loven er det ingen periodisk begrensning og faktisk heller ikke krav om vederlag. Skoleelever på arbeidsuke, vernepliktige og folk på arbeidsmarkedstiltak eller attføring definert som arbeidstakere i forhold til lovens regler om helse, miljø og sikkerhet når de utfører arbeid omfattet av loven. De vil mest sannsynlig falle utenfor EU-begrepet.

En arbeidsgiver er ifølge direktivforslaget «en eller flere fysiske eller juridiske personer, som er direkte eller indirekte part i et ansettelsesforhold med en arbeidstaker». 

Arbeidsmiljøloven (AML) sier om det samme: «Med arbeidsgiver menes i denne lov enhver som har ansatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste. Det som i denne lov er bestemt om arbeidsgiver, skal gjelde tilsvarende for den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten».

Den norske lovformuleringen «i arbeidsgivers sted» gir en betydelig klarere definisjon av arbeidsgiveransvaret.

For ikke-jurister kan dette framstå som ubetydelige nyanser, men de kan få stor betydning ved rettsavgjørelser. Flere norske høyesterettsdommer har for eksempel fastslått skillet mellom en arbeidstaker og en oppdragstaker i enkeltsaker.

Etableringsfloraen av underleverandører (kontraktører) og såkalte enmannsbedrifter som utelukkende har til hensikt å omgå lover og tariffesta forpliktelser, er et kjent problem som bl.a. er påpekt i et LO-notat om samhandlingsøkonomien fra juni 2016.

Det handler blant annet om å definere arbeidsgiverens ansvar for arbeidsmiljøet og tjenestetilbydernes rettslige stilling som arbeidstakere.

Arbeidsmiljøloven og annet lovverk er fremdeles utilstrekkelig, men det er vanskelig å se at EUs definisjoner av arbeidstaker og arbeidsgiver bidrar til noen klargjøring.

Dette er igjen en avspeiling av at EU aktivt oppmuntrer – blant annet i Europe 2020-strategien – til selvstendig næringsvirksomhet (av enkelte kalt gründervirksomhet). Etablering av «egen virksomhet» er for mange et fortvilt forsøk på å komme ut av arbeidsløshetskøen. 

EU-domstolen avgjør

Også medlemsstatene i EU har i sin egen lovgivning eller i overenskomster definert begrepene «arbeidstaker» og «ansettelsesforhold». Direktivforslaget vil i stedet at hvem som innehar slik status blir bestemt «på grunnlag av rettspraksis ved Den Europeiske Unions Domstol».

Det kan enten nå eller seinere bety at mange vil falle utenfor arbeidstakerbegrepet og dermed heller ikke har krav på minimumsrettighetene. Ett eksempel kan være selskapet Uber, hvor EU-domstolen falt ned på at selskapet er en transporttjeneste (taxiselskap) og ikke bare en digital tjeneste (en app). Dermed kan myndighetene kontrollere lønns- og arbeidsforhold og gripe inn mot sjåfører som opererer uten løyve. Hadde konklusjonen blitt motsatt, ville sjåførene trolig verken ha vært arbeidstakere eller oppdragstakere.

En mer kuriøs sak er EU-domstolens kjennelse i en sak reist av den portugisiske dommerforeningen. Hovedpoenget er her ikke at EU-dommerne skulle dømme sine kolleger fra Portugal, men at dommerforeningen protesterte mot lønnskuttene som fulgte av pålegg fra EU for å redusere landets budsjettunderskudd, og at dette etter foreninga sitt syn kunne true den uavhengige stillingen til dommerne i revisjonsretten. EU-domstolen avviste klagen ved å konstatere at ansatte i hele den offentlige sektor i Portugal ble rammet av kuttpolitikken, ikke bare dommere. Dommen stilte ingen spørsmålstegn ved legitimiteten ved lønnsnedslagene som sådan, annet enn å vise til at tvangstiltakene ble opphevet i oktober 2016.

Dette og andre eksempler viser at når EU-domstolen i siste instans skal dømme i arbeidsrettslige spørsmål, kan konsekvensene bli uforutsigbare og i noen tilfeller dramatiske.

Noter

[1] Første setning i den innledende begrunnelsen for Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets Forordning om en europæisk arbejdsmarkedsmyndighed.

[2] Samme sted.

Artikkelen kan reproduseres forutsatt at forfatteren og Nei til EU blir kreditert etter denne lisensen:

Dette verk er lisensieret under en Creative Commons Navngivelse-IkkeKommersiell-DelPåSammeVilkår 4.0 Internasjonal lisens.

Les også:

• Et arbeidsliv under EU-tilsyn?
• Overnasjonal kontroll?
• Fritt fram for kabotasje med nye EU-regler
• Kampen om utstasjoneringa
• Tariffavtaler blir EØS-tilpasset

Stort bilde i toppen: Bygningsarbeidere. (CC0)