Et arbeidsliv under EU-tilsyn?

Oppdatert 5. februar 2019

På sitt sosiale toppmøte i Göteborg 17. november 2017 ble EU-lederne enige om «Den europeiske søylen for sosiale rettigheter». Nå går EU et skritt videre med planer om et europeisk arbeidslivsbyrå, European Labour Agency (ELA).

Målet er at arbeidslivsbyrået skal starte opp i 2019 og være fullt operativt i 2023. Visjonen er et slags NAV og Arbeidstilsyn på europeisk nivå. 

Mottiltak mot egen politikk

Bakgrunnen for den sosiale søylen er at EU har vært nødt til å ta inn over seg den folkelige misnøyen med at Unionen preges av fattigdom, arbeidsløshet, sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Dobbelt så mange europeere jobber utenlands i 2017 (17 millioner) som i 2007.

Denne europeiske virkeligheten er en logisk følge av budsjettkutt, oppmuntring til «sosial mobilitet», økende midlertidighet og svekkelse av fagbevegelsens innflytelse. Det mange vil kalle EUs egen nyliberale politikk. Både EU-parlamentet og den europeiske faglige sammenslutningen EFS har krevd mottiltak.

Tanken om et europeisk arbeidslivsbyrå ble lansert av Jean-Claude Juncker i hans tale om Unionens tilstand til EU-parlamentet 13. september 2017. Et første framlegg til en forordning ble presentert 13. mars 2018 av EU-kommissær for arbeidslivsspørsmål og sosiale saker, Marianne Thyssen.

Fokuset er på ingen måte utelukkende sosialt og velferdsmessig. Forordningen gjentar og gjentar at arbeidsbyråets funksjon er å underlette den frie bevegelighet og skape rettferdig konkurranse på arbeidsmarkedet. Byrået skal i tråd med EU-traktaten oppmuntre til sosial mobilitet på tvers av landegrenser og til utstasjonering.

Overoppsyn og sosial koordinering

Arbeidslivsbyrået skal ta opp i seg en hel rekke komiteer og ekspertgrupper på sosial-og arbeidsmarkedsfeltet. Det skal også bidra til koordinering av trygdesystemer og på HMS-området. Tett samordning med andre relevante EU-byråer er et mål.^[i]

Hensikten med et europeisk arbeidsbyrå er tredelt. Byrået skal:

1. sikre bedre informasjon for utstasjonerte arbeidere.
2. bedre samarbeidet mellom nasjonale arbeidstilsyn.
3. bidra til å løse tvister mellom land og påse at EU-regelverket har siste ord.

Tanken om å gjøre arbeidere på det «mobile» europeiske markedet kjent med sine rettigheter og plikter, kan alle være enige om er fornuftig.

Her skal det tilføyes at dette allerede ligger i det norske  Arbeidstilsynets strategi for å bekjempe sosial dumping: «Styrke veiledningen om plikter og rettigheter i norsk arbeidsliv til utenlandske arbeidstakere, norskregistrerte utenlandske foretak (NUF), og utenlandske arbeidsgivere som skal utføre arbeid i Norge, gjennom SUA og andre relevante arenaer.»

Det andre punktet om samarbeid og gjensidig rapportering mellom nasjonale arbeidstilsyn er det heller ingenting å innvende mot. Men også dette foregår allerede, helt uten et eget EU-byrå. Arbeidstilsynet har allerede underskrevet bilaterale samarbeidsavtaler med tilsyn i Bulgaria, Polen og Litauen. Avtalene innbefatter også felles tilsyn.

Problemene oppstår straks det er et overnasjonalt byrå som skal påse og lage kjøreregler for arbeidslivet, på grunnlag av den til enhver tid gjeldende EU-retten. Det vil blant annet si reviderte utgaver av utstasjoneringsdirektivet og håndhevingsdirektivet.

«EU-retten betyr at det er minimumsrettighetene som legges til grunn»

Når EU-retten legges til grunn, er det minimumsrettigheter som blir lagt til grunn.

For enkelte land med tilbakeliggende lovgivning på området, kan minimumsregler og et slikt byrå muligens ha positiv effekt. Men i land der det i utgangspunktet er høye krav til arbeidsforhold og ansettelsesvilkår, som i Norden, kan det innebære regelrett rasering.

Blanda reaksjoner i Norden

Derfor er det økende uro over trusselen som EU-systemet representerer mot den nordiske modellen. Uroen gjenspeiler seg langt inn i høyrepartiene som tradisjonelt står arbeidsgiverne nær.

Statsminister Erna Solberg (H) har bedt EU ta større ansvar for sosial dumping og advarte samtidig om at lovløshet på det indre markedet undergraver næringslivet. I mars 2018 var hun svært positivt innstilt til det varsla arbeidsbyrået, så lenge det ikke blir overnasjonalt.

Svensk fagbevegelse er relativt positive, mens høyrepartiet Moderatarna er sterkt kritiske. – Konsekvensen kan bli felles EU-lovgivning på områder der medlemslandene i dag bestemmer selv, advarte Ulrika Karlsson fra Moderaterna allerede i november. 

Tendensen til stadig mer overnasjonalitet vekker bekymring hos flere. Arbeidsminister Ylva Johansson (Socialdemokraterna) stiller også spørsmål ved nytteverdien av en slik myndighet som vil koste Sverige en halv milliard kroner årlig.

Norsk modell i fare

Flere norske LO-forbund er skeptiske, mens LO sentralt og Arbeiderpartiet har sans for ideen dersom det kan bidra i kampen mot sosial dumping. NHO er enda mer positive. Direktør Tore Myhre avviser overfor Klassekampen 4. april 2018 at et arbeidslivsbyrå vil true den norske modellen. Han mener tvert imot at det er helt ufarlig for norske interesser og for arbeidsgiversida.

«NHO mener et arbeidslivsbyrå er helt ufarlig for arbeidsgiverne»

Det siste burde kanskje få et og annet lys til å blinke i fagbevegelsen?

Et arbeidsbyrå av overnasjonal karakter vil få som konsekvens at fagbevegelsen og tariffpartnerne får enda mindre å si. Byrået skal sammen med nasjonale arbeidstilsyn gjennomføre felles inspeksjoner etter retningslinjer fastsatt i Håndhevingsdirektivet (2014/67/EU), som ennå (april 2018) ikke er innført i norsk rett. Byrået skal dessuten være mekler for å løse tvister mellom land.

Dette vil være en tidsinnstilt bombe under det som er kjent som den nordiske modellen, en modell som er basert på at inngåtte og bindende overenskomster i arbeidslivet heller legger føringer for lovverket enn motsatt. Den norske arbeidsmiljøloven bygger i stor grad på rettigheter som først ble knesatt i landsdekkende overenskomster mellom arbeid og kapital.

Arbeids- og ansettelsesvilkår er i Norge og Norden ofte regulert i tariffavtaler. Disse er som regel tilpasset forholdene i den enkelte bransje eller bedrift. Med de til dels detaljerte vilkårene som EU-kommisjonen foreslår, vil det bety at EU-byrået setter grensene for hva som kan avtalefestes.

Arbeidstilsynet kan bli svekket

Som vanlig er når EU oppretter nye byråer, er overnasjonaliteten i utgangspunktet begrenset av det såkalte proporsjonalitetsprinsippet. Det betyr enkelt sagt at overnasjonaliteten innskrenkes til det minimum som er «nødvendig» for å håndheve EU-regelverket effektivt. Resten blir overlatt til nasjonale myndigheter. Derfor vil NHO og andre sikkert insistere på at EUs arbeidslivsbyrå ikke kan overstyre norske myndigheter, slik de også har hevdet når det gjelder andre EU-byråer.

Samarbeidsorganer blir forvaltningsorganer for EU

Men all erfaring viser at EU finner at stadig mer overnasjonalitet gradvis blir «nødvendig» fordi nasjonale organer er for seindrektige eller egenrådige. Det som starter som praktiske europeiske samarbeidsorganer, får etter noen år nytt mandat og ender opp som forvaltningsorganer for EU med overgripende vedtaksmyndighet.

Med en stab på 140 personer skal arbeidslivsbyrået kunne undersøke «alle spørsmål, vanskeligheter og særlige saker som måtte oppstå når det gjelder implementering og praktisk tillemping av unionslovgivning på byråets kompetanseområder, samt hvordan den [dvs. EU-retten] blir håndhevet». (Art 11) Byrået skal også kunne mekle og legge til rette for løsning av tvister mellom nasjonale myndigheter i forskjellige land samt ordne opp i det som blir kalt forstyrrelser på arbeidsmarkedet. (Art 2)

I dette ligger at det norske Arbeidstilsynet ikke uten videre vil beholde sin suverene myndighet til å avgjøre om vilkårene for f.eks. utstasjonerte polske arbeidere er i overenstemmelse med norske krav. Norske regler mot sosial dumping som går lengre enn EU-retten vil ikke nødvendigvis gjelde. Dersom det polske tilsynet mener at det norske tilsynet stiller unødig strenge krav, vil det be om at EU-byrået mekler fram en «mellomløsning».

Opprinnelseslandprinsippet var ikke dødt

På denne måten kan hjemlandets (dårligere) vilkår delvis gjeninnføres bakveien.

EU har helt fra start ønsket at det er hjemlandets, og ikke vertslandets, lønns- og arbeidsvilkår som skal gjelde ved utstasjonering. Hjemlandsprinsippet lå også som forutsetning i det første Tjenestedirektivet. Opprinnelseslandet (hjemlandet) skulle ha ansvaret for kontroll og tilsyn når tjenestene ble utført i en annen EU/EØS-stat. Den berykta Laval-dommen fra 2007 var i tråd med dette. EU-domstolen slo fast at et latvisk firma kunne betale lave latviske lønninger i Sverige.

Etter voldsom motbør fra fagbevegelsen og Europarådet (som ikke har noe med EU å gjøre, men som omfatter land i hele Europa) har EU gradvis måttet gi etter ved å gi utstasjoneringsdirektivet en slags forrang. I en lignende sak i 2015 dømte EU-domstolen i favør av at polske elektrikere på jobb i Finland skulle ha finsk minstelønn, slik utstasjoneringsdirektivet åpner for.

Allmenngjøring godtas – men bare innenfor vertslandets grenser

Forslaget om et EU-byrå for arbeidslivet går lenger enn før i å akseptere allmenngjorte tariffavtaler – riktignok under den bestemte forutsetning at disse overenskomstene må forholde seg til EUs lovgivning om fri flyt av arbeidskraft og samordning av velferdsordninger (pkt. 7 i fortalen).­

Her er det underliggende problemet naturligvis at kollektive overenkomster – og allmenngjøring av disse – i sin natur nettopp handler om å hindre «fri konkurranse» arbeidere imellom.

Også det reviderte forslaget til utstasjoneringsdirektiv åpner for at utstasjonerte arbeidere skal ha rett til «annen godtgjørelse», og ikke bare minstelønna som hittil. Men så viste det seg at dekning av reise, kost og losji slik som i flere av Fellesforbundets allmenngjorte overenskomster, ikke gjelder for reise til og fra hjemlandet, men bare innenfor Norges grenser.

Først presset EØS-avtalens overvåkingsorgan ESA Fellesforbundet og Norsk Industri til å omformulere de aktuelle overenskomstene slik at de holder seg innenfor direktivets rammer. Da det reviderte utstasjoneringsdirektivet forelå, intensiverte ESA presset på Tariffnemnda for å ta vesentlige deler av Industrioverenskomsten ut av allmenngjøringsforskriften. Og nemnda bøyde av.

Her har vi fått en forsmak på hva som kan komme når EUs nye vokterorgan for arbeidslivet skal vurdere om tariffavtaler kan være konkurransevridende på det europeiske arbeidsmarkedet – dvs. om de har for gode vilkår til at de kan allmenngjøres. Slik kan det nye arbeidsbyrået i verste fall bli et redskap for enda mer sosial dumping, ikke mindre.

Mulige virkninger for Norge

Ministerrådet i EU gikk i desember 2018 inn for å gi ELA en litt «mildere» form, blant annet ved å endre navnet fra «myndighet» til «byrå» og ved å framheve at det meste av virksomheten skulle baseres på frivillighet. Men sjøl uten overnasjonal vedtaksmyndighet vil byråets sjøloppnevnte meklerrolle så tvil omkring det norske Arbeidstilsynets ubestridte myndighet til å gripe inn mot sosial dumping som rammer utstasjonerte arbeidere fra EØS-land. Det kan i neste runde føre til at Arbeidstilsynet nøler med å gripe inn mot uverdige forhold fordi dette kan føre til protester fra andre lands myndigheter, etterfulgt av omstendelig mekling.

Nekter norske myndigheter å gjennomføre felles inspeksjoner som ELA foreslår, så må de sende en begrunnelse til ELA. Det samme må de gjøre om de ikke følger ELAs meklingsforslag. Føyer de seg ikke, så er det ELAs plikt å rapportere til EU-kommisjonen.

Frivillig tvang med rapporteringsplikt

Skal byrået på sikt bli i stand til å stabilisere og håndheve den sosiale pilaren til EU, vil det måtte få overnasjonal vedtaksmyndighet på visse områder. I Norges tilfelle må man da lage en ordning gjennom EØS, siden vi ikke er bundet av EU-retten direkte. Metoden er blitt slik at vedtak i EU-byråene blir kanalisert videre gjennom EØS-overvåkingsorganet ESA, som deretter beordrer de respektive norske forvaltningsorganene.

Etterhvert som EU-byrået utvikler seg i mer overnasjonal retning, kan et mulig scenario være at Arbeidstilsynet helt eller delvis kan styres direkte fra EU-byrået, sjøl om dette er i strid med EØS-avtalens virkemåte. Regjeringa har allerede foreslått en slik modell for Statens jernbanetilsyn. En slik utvikling ville raskt sette dagens Arbeidsmiljølov og Lov om allmenngjøring under ytterligere press. 

Allmenngjøringslovens formål er i dag å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har. Dette er et helt annet utgangspunkt enn å sikre at utenlandske arbeidstakere har lønns- og arbeidsvilkår som følger av EU-retten. En videreføring av Tariffnemnda som partssammensatt forvaltningsorgan vil ha liten mening hvis det er et EU-byrå som skal definere rettighetene. Vi ser allerede at Tariffnemnda lar seg overstyre av ESA.

Setter faglige og sosiale rettigheter til side

Erfaringene med EØS-avtalen er allerede skremmende på arbeidslivsområdet. Vi ser at når EU-retten blir påtvunget norsk arbeidsliv er resultatet ikke forbedring, men forringelse. Høyesterett slo i desember 2016 fast at EØS-avtalen har forrang foran overenskomster, norsk lov og internasjonale konvensjoner. Derfor måtte både havnearbeidernes rammeavtale og ILO-konvensjon 137 vike. ILO er FNs arbeidslivsorganisasjon.

Erkjennelsen etter denne dommen førte til at Arbeiderpartiet og LO-kongressen 2017 reiste krav om at ILOs kjernekonvensjoner skal tas inn i Menneskerettsloven. Kongressen gjentok sitt tidligere krav om at norske tariffavtaler og norsk arbeidslivslovgivning må gis forrang foran EUs regler. Bare en måned etter kongressen (juni 2017) stemte Arbeiderpartiet likevel imot et forslag fra SV og Sp i Stortinget om at norske lover og tariffavtaler skal ha forrang ved konflikt med EØS-avtalens regler.

Det skyldtes muligens visshet om at et slikt vedtak ikke ville hjelpe, fordi Stortinget som lovgiver ville bli overprøvd. Om dette levner høyesterettsadvokat og forhenværende avdelingsdirektør i overvåkingsorganet ESA, Per Andreas Bjørgan, ingen tvil: – Dersom ILO-konvensjonene skulle bli tatt inn i Grunnloven, ville dette bli ansett som traktatbrudd og ESA ville reise sak for EFTA-domstolen, sa Bjørgan til Arbeiderpartiets eget arbeidslivsutvalg i februar.

Eneste utvei er å si opp EØS-avtalen

Velbegrunnet frykt for at Stortinget kan bli overprøvd av en fremmed instans, er grunn nok til å si opp EØS-avtalen. Hvis Norge ønsker at rettighetene for arbeidere fra andre land skal styrkes, gjelder det å sørge for at konvensjonene fra den internasjonale arbeidslivsorganisasjonen ILO som Norge allerede har ratifisert, blir etterlevd. Det lar seg ikke gjøre innenfor rammene av EØS.

Høyesterettsdommen fra 2016 viste at lov- og avtaleverk som sikrer bedre vern av sosiale og faglige rettigheter må vike når de kommer i konflikt med EØS-loven. Det er mildt sagt naivt å tro at eget EU-byrå – som ikke bryr seg om annet enn EU-rettens minimumsbestemmelser – skal bli et bolverk mot sosial dumping.

Hvis EU-kommisjonen mente alvor med å sette rettigheter i arbeidslivet i høysetet, ville det mest naturlige være å foreslå at ILO-konvensjonene innlemmes i EU-traktaten. Det ville imidlertid innebære et alvorlig inngrep i de fire frihetene. ILO har tidligere skarpt kritisert EU-retten for å undergrave kampen mot sosial dumping.

Rådets kompromissforslag skal til videre behandling i EU-parlamentet våren 2019. Det er allerede merket EØS-relevant.

 [i] De fire mest aktuelle er: Den europeiske stiftelsen for bedring av livs- og arbeidsvilkår (Eurofound), Det europeiske senteret for arbeidstrening (Cedefop), Den europeiske treningsstiftelsen (ETD), og EU-byrået for helse og sikkerhet på arbeidsplassen (EU OSHA).

Artikkelen kan reproduseres forutsatt at forfatteren og Nei til EU blir kreditert etter denne lisensen:

Dette verk er lisensieret under en Creative Commons Navngivelse-IkkeKommersiell-DelPåSammeVilkår 4.0 Internasjonal lisens.

Les også:

• En sosial søyle uten funksjon
• Fra «myndighet» til Arbeidslivsbyrå
• Tariffavtaler blir «EØS-tilpasset»
• En flau og farlig dom for norsk arbeidsliv
• Fritt fram for kabotasje med nye EU-regler
• EU kveler norsk transportbransje

Stort bilde i toppen: Illustrasjonsfoto. Arbeidskontor i Tyskland. (CC0)